关于风景名胜区管理体制的思考_何明讲解

2014年1月下半月刊旅游管理研究

一、风景名胜区的性质和特点

要研究风景名胜区的体制,首先就要对风景名胜区的性质和特点有个准确的认识。这是做好风景名胜区资源保护和科学利用的思想基础。

(一对风景名胜区的性质要有一个准确的定位。关于风景名胜区的性质,从国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《条例》中可以概括为:风景名胜区是经政府审定命名的地域综合体;风景名胜区对生态和生物多样性有着特殊的要求;风景名胜区本身具有多种价值和功能,需要达到生态效益、社会效益和经济效益三者的高度统一,特别是以下两点应该引起我们高度重视:

一是风景名胜资源不同于一般的资源,风景名胜资源是经过长期自然积淀和人类智慧创造形成的遗产,它蕴含着丰富的自然和人文信息,与其它类型资源的共同点是国家所有和全民所有,不同点是风景名胜资源具有原真性、珍稀性、脆弱性和不可再生性。首先,风景名胜资源具有存在价值、当代经济价值和潜在经济价值,在这三重价值中,存在价值是风景名胜资源区别于其它资源的独特价值,风景名胜资源存在的年代越久其价值越高,而风景名胜资源的使用价值在可持续利用的前提下,也随着时间的推移得到增值;一般资源只能在使用的消耗中逐渐贬值。风景名胜资源蕴含的价值难以用经济学的方法进行量化评估。因此,风景名胜资源是遗产而不是一般意义上的资产,任何一点随意性和盲目性的开发利用都会造成无法挽回的损失。其次,风景名胜资源具有珍稀性,又十分脆弱,一旦破坏,无法再生。第三,风景名胜资源不管是风景名胜资源所在地还是其他地区,不管是过去、现在还是将来,任何一个国民都有享受的权利,也都有保护的义务,带有明显的公共物品性质。所以,风景名胜资源的管理应该是政府实施的集中统一式行政管理,而不能交给以追求利润最大化的企业实施管理。

二是风景名胜区不是一般的管理区域,是风景名胜资源的汇集地,是国家为保护珍稀资源、遗产和优良环境所确定的特殊区域。无论从国际上对国家公园的定性看,还是从我国对风景名胜区的功能定位上看,它都是一项国家实施管理的公益性事

业。而这项公益性事业的社会属性主要体现在两个方面,一方面具有经济性,主要是科学利用风景名胜区内的遗产、资源,为社会提供科研、游览、观赏等服务;另一方面具有持续性,风景名胜区内遗产、资源又要求其不仅仅是为当代人服务,还要达到子孙后代共享的永续利用的目的。

为此在风景名胜区内修建少量的为游人服务的公共设施是必要的,合理适当的开发利用也是无可厚非的。但作为风景资源汇集的公共事业,首先考虑的应该是保护好珍稀资源,使其社会公益性得到充分发挥,而不是急攻近利地掠夺式开发。这是保持风景名胜区的原真性和完整性的根本基础。

总之,风景名胜资源是珍稀的遗产,风景名胜区事业是一项国家社会公益性事业。

(二对风景名胜区的特点要有一个准确的认识。风景名胜区的特点是建立在风景名胜资源特点和风景名胜区性质基础之上的,至少有以下三个显著特点:

1.风景名胜区具有综合性。风景名胜区是以具有美感的自然景观为基础,渗透着人文景观美,环境优良的地域综合体,又是集自然、社会、经济为一体的复合体。在这一区域内,风景名胜资源是综合的,它由多种资源(遗产优化组合而成,体现了资源相互间的不可分割性;景区的功能是综合的,只有在生态、社会、经济功能有机地结合在一起时,才能使景区事业健康顺利发展;景区管理内容也是综合的,它的管理不但涉及林业、文物、园林,而且涉及规划、土地、环保、经营、卫生、宗教、旅游等几十个行业,景区事务用单一的行业管理难以覆盖。如果分属不同行业管理极易造成各自为政,唯有在统一意志下的区域综合管理,才能保证管理目标、任务的实现。

2.风景名胜区具有特殊性。主要体现在四个方面:第一是风景名胜资源的特殊性,具有原真性、珍稀性、脆弱性和不可逆性。第二是环境的特殊性。一方面指风景名胜区的自然环境质量标准远远高于城乡的标准;另一方面指景区内所有建筑的特色必须与景区的大环境保持和谐统一,不能破坏环境和谐与景观效果。两者的统一,才能构筑起景区的环境质量,这无疑是一个很高的标准。第三是行业管理的特殊性。同样一个行业,在风景名胜区的管理标准高于在城乡的管理标准。如果用城乡

管理的一般原则对景区实施管理,就会产生诸多问题。近年来出现的“三乱”问题,虽有众多原因,但忽视风景名胜区管理的特殊性,实施不符合景区要求的行业管理标准也是一个重要原因。第四是区域管理的特殊性。风景名胜区是国家因特殊需要设定的特殊区域,它与一般的行政区域不同,与自然保护区、森林公园、开发区和旅游度假区等也有着明显的区别。所以,风景名胜区管理套用一般区域的管理,或把风景名胜区

关于风景名胜区管理体制的思考

何明

中国的风景名胜区事业已经走过了30多年的历程,勿庸讳言,在这段历程中,经验与教训并存,特别是市场经济的冲击和旅游业的快速发展,风景名胜区有限资源与无限需求的矛盾,以及由此引发的保护管理与开发建设的矛盾,日显突出。如何解决这两对矛盾,风景名胜区的管理体制是一个值得认真思考的问题。就这一问题,本文拟从三个方面作初步探讨。

2014年1月下半月刊

旅游管理研究

混同于自然保护区、森林公园、开发区、旅游区的做法,都极易造成管理上的偏差,会使风景名胜区的事业陷入无序状态。

3.风景名胜区具有外部性。这里说的外部性是指风景名胜区的管理机构除了对隶属关系的组织和工作人员实施管理外,还要对景区内没有隶属关系的其他组织和个人进行管理,前者即通常所说的行政关系中的内部行政行为,而后者指外部行政行为。计划经济时期景区管理主要是通过内部行政行为,既靠上下级之间的服从和被服从的关系来实现的。但是随着近年来旅游业的快速发展,经济利益的驱动使风景名胜区的管理越来越困难,特别是外部行政行为显得乏力。因此,风景名胜区的管理及需理顺行政关系,明确外部行政行为的政策管制体系,近一步强化政府对风景名胜区的集中统一管理。

风景名胜区的性质和特点决定了它与其它区域和行业的明显区别,要有效地管理好风景名胜区,再用老一套的内部行政行为模式进行管理,极易造成管理上的行政越位或行政缺位,从而导致政府“管制失灵”,但是,把资源管理直接交给市场,纯粹用市场机制配置资源,又必然会产生资源的流失和破坏。因此,在风景名胜区管理上亟需理顺行政管理体制,在国家(政府的强力管理下,并在某些行业适当引入市场机制,这才是风景名胜区管理的方向。

二、风景名胜区管理体制的现状

自1982年以来,国务院已经分4批审定公布了151家国家重点名胜风景区,构筑起了“以国家重点风景名胜区为骨干,国家级、省、市(县级风景名胜区想结合”的风景名胜区管理体系,覆盖了除台湾、港澳地区以外的各个省、市、自治区,将我国主要的珍贵的风景名胜资源纳入了国家的统一管理体系。这一体系,即与国际上国家公园相对应,又有着自己鲜明的特点。风景名胜区建立以来,各地按照国务院《条例》的原则规定和风景名胜区实际管理的需要,对风景名胜区管理体制进行了积极的探索,形成了各式各样的管理体制,综合起来大致可以分为四种类型:

1.政府直接管理型。这类体制主要体现的是《条例》的有关规定和属地管理的原则,将风景名胜区范围内的各类事务和居民纳入统一管理,风景名胜区管理机构不仅拥有一级政府所需的各种职能部门,而且拥有依法管理所需的执法和司法部门,同时设立人大、政协、纪委等机构。如衡山、武陵源和青城山等风景名胜区属于这种类型。

2.政府职能部门型。风景名胜区管理机构是作为当地人民政府的一个职能部门,风景名胜区所在地政府赋予管理机构相应的管理职权,管理机构代表政府主持风景名胜区的工作。另外,与政府职能部门相类似的还有各地设置的管理处,有的具有部分政府职能,有的是纯事业单位。如普陀山、白云山、华山、恒山、中山陵等风景名胜区都属于这种类型,此种类型在全国风景名胜区内占有较大的比重。

3.政府派出机构型。这类机构出现的比较晚,是在总结政府型管理机构和职能部门型管理机构的经验教训后,设立的介于两者之间的一种管理体制。根据景区统一