欧盟环境政策在国际气候变化领域中领导力及脆弱性

浅议欧盟环境政策在国际气候变化领域中的领导力及脆弱性摘要：欧盟近几年来在环境问题上出台了一系列的政策，如到2020年，温室气体排放量在1990年的水平上减少20%等，这些目标旨在推动《京都议定书》的签署。

欧盟有着长远的领导力目标，但这项计划进行的并不顺利。

欧盟外交的成功依赖于致力减少温室气体排放的政策，但是其成员国多元的经济形势以及政治上的一体化程度差等问题导致其在国际上推进环境政策陷入尴尬的局面,显得异常脆弱。

关键词:欧盟气候变化能源政策国际领导政策能力第二次世界大战之后，致力于欧洲统一的欧洲共同体逐渐发展成为欧盟组织，其机构性特征为应对各成员国的内外发展需求和变化发挥了应有的作用，并形成一系列的政策，这其中包含了本文的主题--环境问题。

原本并非以解决环境问题为重要课题的欧盟，受上世纪70年代环境问题社会化的影响，以上世纪80年代的市场融合为契机，确立了其基本条约中有关环境的相关政策权限。

如今的环境政策，既得到了欧盟成员国人民的广泛支持，也成为对外引导国际舆论和处理国际事务的象征。

欧盟对《京都议定书》以及后来一些制度的形成起到了积极作用，但是美国等温室气体排放大国对众多公约持消极态度不承诺减排的情况也成为欧盟在环境外交中成功与否的瓶颈。

本文的重点是关于欧盟的区域内政策。

温室气体源头多种多样,因此应对措施极为复杂，尤其需要重视大量排放二氧化碳的能源部门和能源政策的重要性。

这个课题只有欧盟全体达成一致并对外示范以后才能在国际谈判中具有说服力，是欧盟作为一个指导型领导的内心倾向和体现。

减排的自身难度不必说，在对《京都议定书》框架起着决定作用的2009年哥本哈根会议召开之前，欧盟的政治一体性便成为了新的难题。

2008年12月召开的欧盟首脑会议中，也只是象征性的谈及了这个问题。

本文通过追溯欧盟近几年的气候变化对策以及与欧盟成员国内部的能源政策的冲突及其关系,希望能够对理解”促进欧盟对外宣称的世界气候变化倡议的一致性”有所启示。

本文的主要内容主要包括：第一，明确近期欧洲委员会提出的气候变化对策。

第二，欧盟能源政策与该气候变化对策密切相关,阐明了近期将环境问题考虑在内的政策框架。

第三，包含了2008年欧洲委员会提出的一揽子计划在内的欧盟环境国际政治及其脆弱性。

一、欧盟气候政策的变迁1998年，欧盟在加的夫和维也纳峰会上首次提出应对气候变化的统一战略，其目的在于讨论各成员国共同遵循的反应模式，并帮助它们实现《京都议定书》的目标。

从一开始，欧盟就已认识到帮助穷国的义务，而且不只限于它自己的成员国。

它还强调了气候变化政策必须与有关的能源政策同步实施。

⑴2000年，欧盟推出了欧洲第一个气候变化方案(eccp i）。

在该框架下,欧盟及其成员国以及各利益相关集团都采取了一系列具有成本效益的减排措施,如鼓励使用可再生能源发电、在交通部门推广使用生物燃料等。

迄今为止,欧盟各方已实施了35个减排措施,其中包括建立欧盟排放交易体系和进行相关立法。

⑵2005年，欧盟出台了欧洲气候变化方案(eccp ii)，方案提出：从2011年起将航空业纳入欧盟排放交易体系,制订降低新车二氧化碳排放量的相关法律,审核现行欧盟排放交易体系并在2013年修订,制定安全运用碳埋存技术的立法框架等。

在2007年1月又发表了《把气候变化控制在2摄氏度以内：2020年以后的对策》的报告。

⑶在这之后的有关的政策报告中，欧盟还提出了将世界气温上升限制在高于前工业化水平2%以下的政策目标。

之后，欧盟在相关的资源政策报告中又提出：2020年的资源利用率将被提高20％，同时积极开发二氧化碳安全回收和储存技术。

为了减少二氧化碳的排放量，欧盟采取的具体措施有：排放量交易系统（ets）的扩大发展；运输部门减排措施的促进；民居和商业设施的减排；农林部门温室效应气体的减排等相关研究开发的促进。

欧盟建议到下一个十年，在发达国家实现30%减少量的同时，广大的发展中国家也应当尽最大努力，减少排放量的增加值，并且强调从2020年到2050年开始在绝对量上削减排放。

在2007年2月召开的环境理事会上，欧盟号召发达国家在应对气候变化方面”发挥首要作用”，其他的发达国家成员表示愿意在设立同样目标的前提下，欧盟应实现30%的减少量。

同时要实现这个目标，必须发展温室效应气体排放量较少的产业。

汽车的二氧化碳排放方面，如果到2020年每辆汽车达不到120g/km的目标的话将采取限制性措施。

⑷同时会议上强调各成员国要为实现目标采取各种不同的方法，并要求欧洲委员会开始采取措施。

⑸2007年3月8、9日，欧盟在布鲁塞尔召开欧洲理事会，与里斯本战略、佳管制、国际关系、气候变化和资源政策等议题一样，”能源和气候一体化”成为其中的一个议题并被采纳于《关于欧洲资源政策（epe）的行动计划（2007-2009）》中。

⑹同时在《2020为止的20、20：欧洲气候变动对策的契机》中提出到2020年为止，温室气体减少20%，能源消费中可再生资源使用率上升到20%，欧盟再次向国际社会显示了自己对致力于环境政策的决心。

同时欧盟的提案也确保了遵守的目标和各成员国之间的公平性，将费用减少到最小，并把在2050之前将温室气体的排放量减少一半的目标考虑在内。

欧盟所做的一切都以为了推进国际间交流为原则，并考虑到了国际竞争力和各成员国的经济负担等因素。

⑺二、欧盟能源政策及对环境的考虑(一)欧洲能源政策现代欧盟能源政策形成的起点是2006年3月欧洲委员会采纳的”绿皮书”（持续发展，竞争中保持稳定的能源战略）。

⑻近年来，能源需求方面的紧缺、石油价格的提高、不稳定的能源供给状况和能源的依赖性、能源和社会基础设施的投资不足以及对气候变化的恐惧、能源保证和稳定的经济状况、有效的气候变化对策，这些问题相互依存相互影响。

在这种认识下欧盟确定了今后需要采取措施特别针对的6个主要领域：（1）完善欧洲的电力和天然气市场，以更好的稳定劳动力的雇佣状况并支撑欧洲的发展；2）在成员国之间的制约力下创立并保证能源供给安全的区域内能源市场；（3）在保证可持续发展与多样性的混合能源基础上保证能源供给的稳定性；（4）为应对气候变化，将可再生能源、能源使用率的提升、碳回收和储存等问题一并考虑解决；（5）依据欧洲能源技术的战略计划促进技术革新；（6）制定为确保能源使用整合性为目的欧盟对外能源政策。

欧盟能源政策的制定具有三个主要目的特征，即可持续性、竞争性、能源供给稳定性。

2007年1月，欧洲委员会发表了《欧洲能源政策》。

在之前提出的”绿皮书”的基础上，强调在世界急速增长的能源需求加之未来的供给不足和气候变化的背景下，世界正面对着如何能确保绿色能源继续使用的重大课题，阐述了实施欧洲能源政策的必要性。

欧洲委员会提出，欧盟能源政策的着眼点是气候变化政策、减少欧盟对天然气原油输入方面的依赖性、2020年为止温室气体排放减少20%的目标是主要的课题。

不仅如此，内容还涉及到了欧洲的能源供给、经济和国民利益。

为了实现这些目标，欧洲委员会表示要实现以下目标：能源效率的提高；增加混合能源中可再生能源的比率，保证每个人都能享受到区域内能源市场的利益；本着能源技术开发的长期目标，增强成员国间的团结力，进一步讨论核能安全方面的议题；努力促进能源生产国、输出经送国、高能源消费国、发展中国家等与欧盟的交流对话。

⑼同年2月，在能源部长理事会中同意了以上决议并对2020年温室气体排放减少20%的目标作了正面支持。

⑽(二)政治环境变化下的欧盟能源对策从上述的欧洲委员会的报告中可以看出，欧盟突然间对能源政策显示出莫大的热情和关心，主要是由于中国等经济新兴体的能源消费不断增大，以及受俄罗斯的对外能源政策等不安定因素的影响。

为了避免威胁自身经济的稳定性，欧盟确立了与能源供给地和经由地之间稳定的合作关系，例如欧盟势必要与俄罗斯、中东、地中海等丰富能源区保持稳定关系。

由此可以看出，能源问题的解决已成为安全问题和外交问题的重要保障。

另一方面，能源因素也成了气候变化对策中的重中之重。

欧洲共同体基本条约第六条中提到，要解决环境问题不应局限于狭义的环境概念，在其他的政策方面也要考虑到环境问题。

这一趋势主要是从1998年加的夫欧洲理事会的政治决议开始的，当时发表的”加的夫进程”第一次在理事会上提出此决议。

1999年，欧盟通过了第一轮能源一体化战略，2001年重新检讨了在2000年绿皮书上提出的《对能源供应的安全性的欧洲战略》。

作为应对气候变化的政策，”促进可再生能源和生物燃料的发展”与”努力提高能源效率”成为最根本的议题。

在具有多重目的性的能源政策上，欧盟能否保持各方面步调一致的同时又能有效的对应气候变化问题，上文”绿皮书”中提到的三个制定政策的目的性大体上与之有着紧密的联系。

但是，就像在能源市场上降价作为自由竞争的结果同时也促进了能源消费一样，政策间同时也有着这样的效果。

欧盟必须考虑到政策之间的平衡。

同时，因为与安全保障的课题挂钩，这有可能使得能源问题的讨论变得复杂化，这对于气候变化的对策来说不是个有利的形势。

⑾实际上在能源政策的权限方面欧盟并没有在基本条约上提到。

在能源保障及可再生能源的普及等问题上，政策的权限都在于各成员国。

虽然欧盟提倡利用核能，但反核能的思想在各国根深蒂固，事实上如何决定还是取决于各个国家。

气候变化问题虽然是能源政策的核心，但是，要在区域内的能源政策方面步调一致，达到共同的环境目标，还得要考虑短时间内无法解决的欧盟制度问题。

三、围绕”气候变化、能源立法统一”的政治动向为了达到”到2020年为止温室气体排放减少20%”的目标，欧盟采取了许多措施：2008年1月23日，欧洲委员会通过了排放量交易系统；关于二氧化碳的回收贮存的方案；关于可再生资源推进的方案等。

⑿这些方案可理解为是欧盟为了在2009年的气候变化条约制定中，第15次在签约国的交涉中占主导地位，并且为了实现最迟至2009年初通过法案而采取的行动。

⒀成员国、欧洲议会、欧洲委员会之间的交涉在2009年10月的时候加速，但是在经历世界金融危机后使得本身就争论颇多的议题陷入困境。

该立法意向最终在12月的欧盟首脑会议上成为议题，但是直到会议的前一天仍然有非常多的争论存在。

波兰和东欧各国对碳的依存度依然很高，意大利、德国由于自身国内产业对排放量收费化的反对，向新ets体系提出了强烈的反对意见。

各国对隐藏的负担表示忧虑。

即使这样各成员国还是认识到统一立法对于环境制度制定的成功与否及欧盟在国际信用上的重大意义，作为时任议长国的法国和欧洲委员会为此进行了强有力的调整。

欧盟自身也没有偏离2008年达成的协议和制定的各项方案，维持各种对话，避免了首脑会议上可能出现的各种决裂的可能性。

但是，上述做法在广受好评的同时也让反对派抓住了抨击的把柄，例如：ets体系的收费化条件进展速度放缓--将工业界原本应开始于2013年的100%有偿购入推迟到2027年；在波兰的电力业界中可以获得免费排放至2020年等等。