公共服务市场化背景下的我国政府职能转变

公共服务市场化背景下的我国政府职能转变□梁雪芳【摘要】公共服务与政府职能有着本质的、内在的关系。

而传统的单纯由政府直接提供公共服务的模式已不能满足社会的要求，公共服务市场化改革、转变政府职能已成为社会发展的必然趋势。

本文在阐述了公共服务与政府职能的关系的基础上，对我国公共服务市场化进行了分析，指出了我国公共服务市场化和政府职能转变改革中面临的困境和问题，并探讨了关于进一步深化与完善我国公共服务市场化改革的一些建议。

【关键词】公共服务；市场化；政府职能；改革【作者简介】梁雪芳，女，吉林大学珠海学院行政管理系教师；研究方向：行政管理与社会保障公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

从这个定义上看，公共服务与政府职能有着本质的、内在的关系，似乎提供和管理公共服务是政府职能的应有之义，而事实上，由政府直接提供公共服务的传统模式也一直占据着二十世纪的大部分时期。

但是，由于政府的垄断性和结构的复杂性，这个一度发挥过巨大作用的模式在社会、经济、文化等环境因素不断变化的情况下，越来越不能满足社会的要求，加之公共服务水平低下，效率不高，政府角色错位，职能混乱不清。

在这种情况下，改革原有的公共服务模式，对公共服务进行市场化改革，转变政府职能已经成为社会发展的必然趋势。

一、公共服务与政府职能政府职能，亦称行政职能，是指国家行政机关，即政府，在国家和社会经济的发展中具有的职责和功能，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。

一般而言，政府的职能主要包括四个方面，一是政治职能，指政府维护统治阶级利益，对外保卫国家安全，进行国际交往，对内维护社会秩序的职能；二是经济职能，这主要指为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能；三是文化职能，指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。

它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证；四是社会职能，是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能，这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理，这类事务主要包括基础设施建设、环境保护等。

亚当·斯密曾在《国富论》里对政府职能作过概括性的论述，他认为：“政府应集中精力做好三件事，一是要保证本国公民不受外来的侵犯，二是要建立严格的称而引起企业目标在各层级间的分解以及决策权在各层级间的分享。

按现行公司治理机构的规定，预算方案的制定权在董事会，组织实施权在总经理。

但在公司实践中，大多数企业的预算由总经理组织编制，报董事会批准后实施的，由于信息不对称，董事会不可能对预算提出实质性意见，预算管理中董事会职权弱化的现象十分突出，滋生预算管理中内部人控制。

针对上述问题，应该在董事会下设预算委员会，具体负责预算的制订、实施过程中的监控等工作，只有这样，才能使预算制订真正掌握在董事会手中。

（三）加强道德规范与行为准则建设。

内部控制制度的执行者是员工，激励和约束的对象也是企业的员工，员工的道德水准和价值观念长期被认为是内部控制环境的重要因素，要求内部控制机制的建立要考虑与员工道德水准和价值观念的承接性，实践表明，这种基于环境现状而构建内部控制机制的方法是被动的作法，故此，越来越多的公司将道德规范和行为准则的建设直接纳入内部控制机制的内容。

七份报告涉及为保证符合道德标准而建立的检查程序。

例如，Internatioal Paper Co．的内部控制系统的一个重要部分就是企业道德行为而制定的道德方案（Ethics Program）和立足于长远的政策，包括开通“顺从热线”报告可能违反法规和公司政策的行为并建立公司惯例办公室。

为了保证每个人都能持续地理解统驭企业实践的内部控制机制和政策，Merck公司制订了一个持续的针对关键管理人员和财会人员的“管理受托方案”（Management Stewardship Program），督促他们履行企业道德惯例从而在企业运营中按照较高的道德标准来增强员工的责任感。

就我国目前公司治理的现状而言，道德规范与行为准则建设应避免的问题是假大空的说教，焦点应放在针对各岗位的操守标准而建立行为规范与准则体系。

【参考文献】1．王开国，宗兆昌．论人力资本性质与特征的理论渊源及其发展［M］．北京：中国社会科学，1999，6：33 462．郭锋．论公司治理结构的发展完善与创新［N］．中国证券报，2000，1·21·司法制度，保障公民个人的社会权利，三是提供并管理私人无能力又不愿提供的产品与服务。

”公共服务就是提供公共产品与服务，包括进行基础设施建设，提供教、科、文、卫服务，发展就业，提供社会保障，发布社会公共信息，维护社会秩序等。

从政府职能与公共服务的内容上看，第三、四种职能（文化，社会职能）和亚当·斯密说的第三种职能可以看作是公共服务内容范畴，所以，可以说公共服务是政府职能的一个重要方面。

随着时代的发展进步，现代世界以和平发展为主题，这就说明，政府在政治等方面的职能在逐渐弱化，而在经济和社会方面的职能成为政府日常事务的中心工作，作为政府重要职能的公共服务越来越受到人们的关注。

现代社会，政府能力成为衡量一个政府有效与否的最重要指标，而公共服务的好坏是判断一个政府能力高低的重要因素，公共服务的水平好，政府会赢得公民的拥护与尊重，反之，公共服务水平差，则表明政府能力低下，该政府就会有失信乃至垮台的危险。

二、公共服务市场化的内涵及实质所谓公共服务市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。

”具体而言，即指政府通过政治过程做出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非赢利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。

其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。

作为一种制度创新，公共服务市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸显了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能。

公共服务市场化要求在公共部门中引入市场机制，要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。

与此相关，还应有一个公共服务社会化的问题，这其实是一个问题的两个不同方面。

公共服务社会化就是要以社会需求为导向，调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。

要根据不同公共服务项目的性质和特点，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。

要建立以政府为主导，各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

公共服务市场化的实质就是改革公共服务供给方式，提高公共服务的供给效率。

传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。

但是由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。

在公共服务领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，使政府从公共服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”，在一定程度上消除了政府对公共服务的垄断，提高了公共服务的供给效率，用最低的成本向社会公众提供最好的服务。

三、公共服务市场化下的我国政府职能转变处在西方乃至全球各国政府治道变革的背景下，为了提高我国的公共服务水平及政府能力，对我国原有的政府职能进行转变已经变的刻不容缓。

政府职能转变，指政府职能结构的重心发生的重大变化，以及与之相应的职能方式，职能体系的变化。

而所谓政府职能结构指的是政府职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。

政府职能转变的含义包括四个要点：其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从一个职能转向到另一个职能；其二，政府职能结构重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵发生或多或少的变动，收缩或扩张；其三，政府职能的行使方式发生变化；其四，政府职能体系发生变化。

在我国建立社会主义市场经济的背景下，我国转变政府职能的内容主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。

首先，政府作为公共服务和产品的提供者和监管者，要为市场发育，运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。

其次，作为制度的供给者，政府要为市场提供政策、制度、法规及包括政府效率和能力的软环境。

第三，作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调的发展。

概言之，政府的经济职能要转变，社会职能要加强，服务职能要强化。

党的十六大报告指出“要完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

”这既是我国政府职能转变的内容，也是我们所要实现的目标。

四、公共服务市场化和政府职能转变改革中的问题与困境公共服务市场化和政府职能转变都属于改革的范畴，既然是改革，在旧有体制、观念及利益的影响下，就会有诸多问题暴露，而一时间难以解决的问题则会成为改革前进过程中的困境。

（一）因权力寻租导致的政府腐败困境。

在公共服务市场化的过程中，由于政府采用合同承包、特许经营等方式，因此就会在公共部门与服务生产者之间产生新的委托———代理关系。

一方面，政府如何通过特定的管理方式约束代理方行为成为一个不容回避的重大课题，比如怎样保证公共服务生产者的资质以及公共服务的质量问题；另一方面，当多个社会组织竞争同一公共服务的经营权时，就有可能产生寻租行为，容易在公共部门和私营部门的边界发生腐败，如一个具有竞争力的潜在承包者会向政府官员行贿来影响他们的决策，政府官员也有暗示或主动索要回扣的可能性。

这一现象，既有碍于公平，也有损于公共利益，在一定程度上降低公众对公共服务市场化的信任，从而增加这一改革的社会成本。

这一困境问题的解决，有赖于有关法律法规的健全与完善、政府透明度的增强以及公民监督能力的提高，但这些都需要一个漫长的过程，且这一过程可谓荆棘遍地，困难重重。

（二）政府的监督困境。

政府将公共服务外包给企业后，应如何对企业行为实施有效的监督，这是政府长期面临的一个困境。

首先，企业有自身的运作程序，政府不可能深入到每一个细节中进行监督，这在技术上、人力资源和财力上都对政府提出了很高的要求，而现有的政府监督往往难以满足这些要求。

其次，由谁来监督的问题。