行政中的“不作为”行为的几点思考

行政中的“不作为”行为的几点思考

[摘要]行政不作为是指行政主体负有作为的行政义务，有能力履行而在程序上未予履行的行为。通过对就行政义务的理解，当前行政不作为的主要表现，及其成因的分析提出了一些看法，并对遏制行政“不作为”行为提出了一些建议。

[关键词]行政不作为行政义务表现形式产生原因对策建议

行政不作为是指行政主体负有作为的行政义务，有能力履行而在程序上未予履行的行为。有专家指出，目前我国每年“民告官”的案件有近10万件，其中有40%左右以老百姓胜诉而告终，而状告行政机关“不作为”的案件每年呈上升趋势。由此可见，因行政机关不作为而引发的“官民矛盾”大量存在于我们的生活中，行政“不作为”现象引起了人民群众以及社会各界的广泛关注。行政中的“不作为”不再是我们一些行政领导所认为的那种“无所事事”、“无所作为”，也不是“群众观念、作风态度、办事效率”的问题，而是行政机关的一种违法行为的表现，给行政机关管理经济和管理社会带来严重的负面影响，降低了政府威信。鉴此，笔者就行政“不作为”行为问题提出几点思考。

一、行政主体行政义务的理解

行政不作为的成立是以行政主体负有作为的行政义务为前提。众所周知，行政机关是依法成立的，它对外代表国家行使职权，同时行政机关的内部管理体制是领导与被领导的关系，下级行政机关必须服从上级行政机关的领导，因此，上级行政机关的规范性文件、决定和命令为下级行政机关设定了行政义务，下级机关必须履行，如果下级行政机关不履行或拖延履行，对行政主体的这种言而无信的行为，会使政府形象一落千丈，有损政府形象，行政机关的公信力也会大打折扣，不利于行政管理。由于行政机关内部实行自上而下的垂直领导体制，下级必须服从上级的领导，下级机关必须履行相应义务，这样才能保证政令畅通，提高行政管理效率。因此，行政主体所承担的行政义务应包括以下几个方面：1.法定义务，即法律法规设定的义务；2.规章以下文件设定的义务，即上级行政机关为下级行政机关设定的义务；3.行政主体自己设定的义务，即行政承诺；4.行政主体与行政相对人在行政合同中约定自愿承担的行政义务；5.基于行政主体的自身行为所派生行政义务，行政主体及其工作人员的行政行为如侵犯了行政相对人的合法的人身权或财产权，行政主体则派生出了实施救助、行政赔偿或补偿。行政主体不履行上述义务都构成行政不作为。

二、“行政不作为”行为的主要表现形式

从某种意义上说，行政不作为就是失职、渎职，由此引发的行政纠纷严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也严重损害了政府的形象，不能不引起我们的注意和重视。

当前行政“不作为”行为主要表现形式有以下几种情况：1.对于在执法实践中，一些行政执法部门为了不犯错、少犯错，在作为与不作为之间选择了不作为。例如：2006年某都市有21个行政执法部门有不作为现象，这21个执法单位可以对很多种违法行为进行行政处罚却没有一次处罚，这说明，并不是这些单位的执法少、与群众关系不密切，之所以没有处罚，是因为没有积极履行法定职责，没有严格执法。2.对于危及群众人身权、财产权时，请求保护，未履行保护义务，导致人民群众利益受侵害。例如公民的生存环境受到水污染、噪音污染等，向环境保护部门请求保护，一些负有管理职责的行政机关受利益驱动的影响，在行使管理职权中不是以消除和治理环境污染为主，而是以罚代法，一罚了之，导致污染问题没有得到妥善处理，致使矛盾长期存在，群众利益受到严重损害。3.对于在接到群众的许可申请或依职权发现需要立即实施救助义务的情形后，借故推脱，无正当理由在法定的或合理的期限内履行义务。造成人民群众的不满和损失。例如：某工商管理部门在颁发许可证或执照的行政管理中，虽然接受了群众的申请，也进行了必要的审核，但在法定的或合理的期限内既没有向群众发放许可证或执照，也未向群众告知不予发放及其理由，造成人民群众的不满和损失。4、对于涉及多部门的事务，缺乏主动性，有利则做，无利则推，行政执法机关及其工作人员对行政执法事项互相推诿，拖延不办，损害了公民、法人和其他组织的合法权益。

三、行政“不作为”行为产生原因的分析

随着法治化进程的发展，将有更多的社会事务纳入行政管理范围。行政机关的法定职责，既是行政机关的法定权力，又是行政机关的法定义务，行政机关必须履行。而行政“不作为”行为大多是由于行政机关工作人员缺乏责任意识、政策意识、大局意识，特权思想严重，业务素质低劣等原因造成的。究其原因主要有以下几个方面：1.个别立法不注重实施，执法资源配备不合理。如某都市21个行政不作为单位中有单位提出目前福利管理、行政区域界限管理方面没有配备执法人员；负责监控化学和农药生产的处理仅三人，仅能限于日常行政许可受理审核工作，无力深入开展执法。但也不排除一些部门对执法检查认识不足，没有建立经常性的执法检查机制，也就没有发现违法行为。还有一些单位重许可、轻监管，在人员力量安排、执法装备等方面对监督检查、行政处罚工作重视程度偏低。一些机关在行政处罚工作中存在怕得罪人，不敢、不善于执法的情况。2.一些部门受利益驱动的影响，为了保护地区、行业、部门和个人利益，有些行政机关和行政人员置法律法规和规章于不顾，该作为不作为，缺少相应的监督措施。3.行政执法人员的政治思想素质和行政伦理素养较低，业务工作能力不高，遇到比较复杂的行政工作不知如何作为。同时，法制本身对行政机关履行职责的期限缺乏应有约束，导致法律、法规和规章对“不作为”行政行为无所作为。4.责任意识淡化。长期以来，在涉及多部门的事务中，没有真正贯彻“权力即责任”的基本原则和理念，而信奉“事不关己，高高挂起”的世俗理念。致使行政权力与行政责任严重脱节，行政主体以权利为掩护消极的规避义务，行使行政职权时，往往考虑小集体的利益问题，当没有利益或利益小时，往往会发生行政不作为。

四、遏制行政“不作为”行为的对策和建议

改变行政机关和行政人员“不作为”的行政行为，是建立廉洁、勤政、务实、高效的政府的需要，是全面推进依法行政、促进经济建设和发展的需要。笔者认为，针对目前行政“不作为”行为的问题，可从以下三方面努力，有效的遏制不作为行为。1.加强对行政机关工作人员进行业务培训制度，提高行政管理能力。行政机关工作人员素质的高低，业务能力的强弱，直接影响到行政机关的形象。因此，定期对行政机关工作人员进行思想政治教育及业务能力的培训非常必要。因为行政法律法规纷繁复杂、范围广，加上行政机关工作人员素质参差不齐，大多数没有经过业务培训，对新的法律法规不能及时掌握、领会，导致行政管理上的偏差，出现行政上不作为或不善于作为的现象。只有加强培训，提高行政管理水平，才能真正做到依法行政。2.改革监督体制，要做到“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微、手段弱”而不能实施有效监督的现状。政府层级行政监督、司法监督、新闻监督、社会监督要形成一股“监督合力”。探索一种新的监督机制，可试行“各类监督联系会议”、“定期联合办公制度”，通过沟通协作，使分散的监督形成一个有机的整体。3.建立对行政不作为的约束、查处制度。发现行政不作为应纳入监察部门视线，启动效能机制，把行政机关是否存在不作为问题作为考核的重要因素。对与群众密切相关的法律法规的实施情况进行专项检查，建立行政执法协调制度，明确行政执法协调范围、途径、程序、责任等。“责任行政”是现代行政管理的理念，也是法治政府应当恪守的准则。因此，对于涉及两个以上行政机关的行政执法事项，有关行政机关及其工作人员推诿、拖延不办，或者无正当理由不配合、不协调其他机关行政执法工作的应当追究其行政执法责任。对行政执法机关的责任追究情况，应当作为当年政府对其进行目标考核的内容之一；对行政执法责任人的责任追究情况，应当作为其考核、奖惩、任免的依据。