行政诉讼法地域管辖

行政诉讼法地域管辖

行政诉讼地域管辖研究

——“原告就被告”原则【摘要】“原告就被告”原则在我国已实行多年，其暴露的问题也越来越多，其最主要的是司法独立与行政干扰的问题。克服司法地方化，阻断行政权对行政审判权的不利影响是实现行政审判公正的首要前提。结合我国实际，本文在对学者提出的方案评析的基础上，提出自己的改进意见，包括：原告选择管辖制度，完善异地管辖制度，对行政权的监督及行政人员的思想教育。【Abstract】〝plaintiff on the defendant "principle in China has

been in place for many years, exposed to more and more problems, its main problem of the independence of the judiciary and the executive interference. To overcome the localization of Justice, the adverse effects of blocking the executive power of administrative jurisdiction is the most important prerequisite for the Chief of a fair trial. Combined with the reality of our country scholars’ program assessment on the basis of the proposed improvements, including: the plaintiff to choose the jurisdiction of the system, improve the system of off-site under the jurisdiction of the supervision of the executive power and ideological education of the administrative staff.

【关键字】原告就被告司法权行政权

【keywords】plaintiff on the defendant jurisdiction administrative powers

一、行政诉讼地域管辖的规定及意义

行政诉讼管辖是人民法院内部各法院之间受理第一审行政案件的权限和分工，作为一项行政诉讼程序制度，对行政案件的处理发挥着重要的作用。明确规定管辖有利于人民法院合法且及时有效地行使自己的审判权力，也利于保障当事人的权益。

我国《行政诉讼法》第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”该法条包含三层意思：一是对原具体行政行为提起的诉讼，由最初作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；二是经复议的案件，如果复议机关维持了原具体行政行为，则对当事人的权利义务产生影响的还是原具体行政行为，还是由作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；三是经复议的案件，如果复议机关改变了原具体行政行为，则对当事人的权利义务产生影响的是新的具体行政行为，作出新的具体行政行

为的行政机关所在地法院也可以管辖。从法条可以看出，我国现行行政诉讼法一般管辖原则是以被告所在地为主，也就是通说的“原告就被告”原则。该法条是从《民事诉讼法》中移植而来，其设计之初的目的有四：其一，遵循便于当事人参加诉讼的原则；其二，便于法院的调查审理；其三，为了保持法院适用的法律规范与行政机关作出行政行为的地方性规范的一致性；其四，促使原告严肃对待自己的诉权，防止司法资源的滥用。

二、现行法律在实践运用中出现的问题

随着行政审判工作的深入开展和行政诉讼制度的不断发展，现行的管辖制度逐渐暴露出一些问题。具有代表性的观点认为，现行行政诉讼管辖制度的问题主要是：便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾；法院负担均衡原则是必要的，但从行政诉讼法实施以来的情况看仍不是主要问题；行政诉讼管辖的各种规定与目前的现实不相适应；司法权对行政权的依附表现明显。①专家和学者分析认为，现行法律的设计和现实的法律运行之间有较大的差距，而出现这些问题的原因多种多样，有学者认为其具体表现在：体制方面的制约，现行法院体制对政府依附性太强，人员管理和司法保障有赖于地方的保护，这样管辖制度的设计不能发挥应有的作用；客观形势发生了变化，原先的行政诉讼立法时的许多制度设计主要针对的是行政处罚案件，这与当前的现实不符合；法院内部认识不到位，思想不统一，法院内部对行政诉讼的认识和审判思路的统一也程度不同的存在一些问题，畏难情绪或回避矛盾的心态也不是没有。②有学者从比较具体的方面来分析该问题的产生原因，认为我国法院体制和法官晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，表现为：法院在外部关系中不独立，这是司法权地方化的影响；法院在本系统内部关系上不独立，这是司法权行政化的影响；在法院内部体制上，法官不独立。现行法律规定的行政案件审理实行合议制和审判委员会制，往往导致了法官没有最终决定权；法官自己没有独立的条件和能力。③通过以上的分析，如何解决行政权对司法权的干扰是现实面临的最大问题，然而我们发现解决这一问题是一项系统的工程，无论是制度上的，还是实践上的都需要综合考虑。

三、专家和学者提出的解决方案

1、设立行政法院

当前我国的行政权力过于强大，严重干扰了法院审理行政案件，司法独立与法官独立审案不能得以实现，往往由于各种原因，行政案件不能得到公正合

①李红枫：《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》，载《行政法学研究》2003年第1期。

②王振清主编：《行政诉讼前沿事务问题研究》，中国方正出版社2004年版，第30页。

理的审理，这与司法公正，追求正议的价值相背离。因此，有学者认为应设立行政法院，从根本上解决法院依附于行政机关的尴尬局面，其具体设置为：最高人民法院设高等行政法院，上诉行政法院和若干行政法院。行政法院管辖第一审行政案件，上诉行政法院管辖本辖区重大、复杂案件。高等行政法院管辖全国范围内重大复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖不服高等行政法院一审裁判的上诉案件。同时在人、财、物上设立一个独立的系统，行政法院的财政预算由全国人大批准后由国务院主管部门拨款，并由最高人民法院法院管理、分配，从而彻底断绝依附地方政府的被动局面。①专家和学者认为其重要意义在于：其一，行政诉讼蕴含的独特的司法功能——权力制约功能需要由相对独立的审判组织——行政法院来执掌；其二，行政法院的设置可以提高行政法官的专业素养；其三，行政法院的设置可增强行政审判的抗干扰能力；其四，有利于更快捷、准确地解决行政纠纷；其五，我国在司法制度上一直借鉴大陆法系国家的制度，但行政法院更适合于我国的国情。②

2、提高受审法院的审级，设立巡回法庭

现行行政诉讼司法地方化色彩过于浓厚，其根源在于基层法院，基于此，有学者认为应提高一审级别管辖，基本设计是取消基层法院受理一审行政案件的管辖权，由中级人民法院审理一审行政案件。其设计的理由在于行政审判的不独立在各级法院均有表现，在基层法院尤为突出，基层政府机关整体法治观念淡薄、法治环境较差，更容易出现以权压法的现象；基层司法机关相对而言，法官素质整体不高、依附性更强、抗干扰能力更弱，不利于行政案件的审判，而且由于行政诉讼案件相对较少，一审由基层法院受理会造成中院审判资源和优势条件的闲置，不利于保证案件审理的质量，造成司法资源的浪费。同时在此基础上，由最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院分别设立巡回人民法庭，其性质为各人民法院的派出机构，直属其设立机关管辖，人员配置由直属法院法官组成，定期轮换。设立巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，一方面可以缓解中级人民法院的压力，另一方面也可以解决当事人诉讼不便、法院拒绝受理应当受理的行政案件、行政机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。

3、异地管辖制度

此种方案是根据行政诉讼法管辖权转移的规定和其他相关规定，由中级人民法院指定其辖区内的异地法院管辖。它发端于2002年7月浙江省台州市中级

①马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第180-183页。

②尹华容：《论行政诉讼突围与行政法院》，载胡肖华主编：《权利与权力的博弈》，中国法制出版社2005