浅析官场“潜规则”的表现、危害及其治理对策

浅析官场“潜规则”的表现、危害及其治理对策
摘要在我国当今的官场上，存在着众多的“潜规则”。

其表现形式复杂多样，主要有集体领导中的潜规则、官员考核潜规则、官员任免潜规则、官官相护、内部解决的潜规则、托人找关系潜规则等等。

潜规则具有极大的隐蔽性、传染性、破坏性，它是官场腐败的保护网，与腐败存在着客观互动的关系，破坏了党和政府在人民心中的良好形象，不利于开展工作，严重影响了我国政治文明的进程，也影响了社会的稳定和经济的发展，给我国政治文明的建设带来了巨大的危害。

本文在探讨其产生根源的基础上，提出了几点建议，希望对抵制潜规则、优化行政环境有一定的作用。

一、潜规则的内涵解析
“潜规则”这个词最初来自吴思先生的《潜规则：中国历史中的真实游戏》，其定义是：
1.潜规则是人们私下认可的行为约束；
2.这种行为约束，依据当事各方的造福或损害能力，在社会行为主体的互动中自发生成，可以使互动各方的冲突减少，交易成本降低；
3.所谓约束，就是行为越界必将招致报复，对这种利害后果的共识，强化了互动各方对彼此行为的预期的稳定性；
4. 这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可；
5、通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者，将代表拉入私下交易中，凭借这种私下的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益。

通过上述定义，可以得出潜规则的几大特点：它与显规则相对，是不成文、不公开的，但在各自的领域内得到大多数人的默许和遵守而成为相关法律法规之外的另一套行为准则和规范；潜规则实质体现的是一种自私的利益行为，体现了“经济人”的特性，是违背正义的；一旦违背了潜规则，会招致极大的风险，这导致了人对其难以摆脱性的无奈、也加剧了潜规则的蔓延。

二、表现方式
在社会生活的政治、经济、文化、教育等领域都有其各自的潜规则。

在官场，潜规则尤为严重，它由来已久，根深蒂固，有着复杂的表现形式。

在我国，官场已形成了形形色色的“潜规则”。

静态上表现为内部红头文件、指示、批示、通知、讲话、经验总结、惯例等，动态上表现为暗箱操作。

（一）集体领导中的潜规则
有三种类型，一种是无条件服从型，一把手是绝对权威，所有形式也只是走形式。

二是“顺向思维”或“违心表态”型，在讨论问题时，只要不牵涉个人利益，官员们在发言时总是尽量避免产生分歧，人云亦云。

或者当讨论中出现意见分歧时，要么采取“和稀泥”的办法加以平息，要么找借口躲避。

这是一种明哲保身的潜规则。

三是投桃报李型。

这是一种互相关照、等价交换的潜规则，主要存在于研究立功、奖惩、评先进、用干部、立项、投资等议题的研究决策之中。

（二）官员考核潜规则
官员实行自我结算的政绩考核方式，他们熟知自我表扬之道，往往进行数字造假，“关键时刻”大手笔、超常规，在公路沿线尤其是国道边大兴“窗口工程”，给外界留下好印象，
以图升迁。

很多时候上级其实心知肚明，但由于没有确切的证据或者根本就不想追究，索性睁一只眼闭一只眼。

获得快速升迁的往往不是最有能力最有政绩的，而是最会为上级制造政绩的官员。

（三）官员任免潜规则
目前的干部制度在客观上形成了一些见不得人的“潜规则”。

公务人员的升降大权通常集于一人，围绕领导转才有前途可言。

“领导的意见不能提”、“领导的看法是最大的看法”、“领导身边的人相当于领导”、“个人风头出不得”，这些都是想要升官的潜规则。

一位省人大委员说，现在一种较为普遍的现象是，干部提拔必须上面有人，不和上级领导建立“私交”，政绩再好与“官运”无关，而到一定级别后，更必须与上级领导建立“私人友谊”，一些见不得人的东西开始起作用。

干部任免程序由显规则的“自下而上、上下结合、集体决定”变为潜规则之下的“领导提名、履行程序、一把手拍板”。

随之，引发了另一潜规则，跑官要官、买卖官位。

（四）官官相护、内部解决的潜规则
在官场，谁不遵守潜规则谁就会就会被视为另类，受到排挤，甚至被淘汰出局。

有些人原本素质并不差，但为了不被排斥和淘汰，只好随波逐流，最后滑进腐败深渊。

而少数的具有牺牲精神、追求改革创新的官员凭一己之力战胜不了强大的利益网，最终只能自愿辞职或者被迫下台。

“潜规则”使官场变成了一个巨大的漩涡和黑洞，许多人难以摆脱其中，于是相互包庇、相互依托，渐渐形成“一荣俱荣、一损俱损”的利益链条。

贪官排斥清官的现象越来越严重，腐败走向集团化。

出了问题实行内部解决，大事化小、小事化了，很多官员责任意识极其薄弱。

（五）托人找关系潜规则
在官场，不论是常规还是重大事务，很多都是幕后的内部操作，权力和金钱相互勾结，导致人们需要办事的时候，首先想的不是正规的办事程序，而是找人、找关系。

官员们不一定帮得上什么忙，但请客、送礼这些环节都是必须的，且要一一打点周到。

官员们因为手中的权力而拥有一种“合法伤害权”，这样导致了双方承担的风险是不对等的。

最后有权有势者得利，而“鱼肉百姓”只能坐以待毙。

所以想得到一定的利益先要使官员们先得利。

(六) 公款吃喝、拿红包收礼品、公物私用、公款报销这些潜规则更是猖獗。

到基层视察工作，往往是大队人马一齐出动，浩浩荡荡。

象征性的参观后提出一些可有可无的建议，最后的吃喝玩乐才是重点，临走又是大包小包的“土特产”。

如今，变相的贿赂方式也是层出不穷。

公车私用、公款报销现象也成为“无可指责”的潜规则。

三、潜规则的危害
潜规则具有极大的隐蔽性、传染性、破坏性。

它是官场腐败的保护网，与腐败存在着客观互动的关系，破坏了党和政府在人民心中的良好形象，不利于开展工作，严重影响了我国政治文明的进程，也影响了社会的稳定和经济的发展。

我们要充分认识到潜规则的危害，分析其存在原因，积极采取措施加以抵制。

四、潜规则的原因探讨
（一）显规则不力
当“显规则”出现空白漏洞，便会出现“潜规则”来补充规则的不足。

它在显示自身不得已而为之的同时，也显示出自身强大的生命力。

官场上的“上有政策，下有对策”现象便是潜规则最好的注解。

另一方面，当显规则不能为人们提供充分的行动预期，随意性大、操作性不强时，机会主义滋生，潜规则便自然而生。

（二）制度遭到破坏，尤其民主集中制贯彻不力
这是集权潜规则产生的重要原因，民主成了空口号，集中则不断愈演愈烈。

（三）潜规则归根到底是一种权力与利益之间的交易
对自身利益的追求导致种种私利行为的产生。

交易双方中，一方是一定范围内对权力拥有垄断权的势力者，一方是希望通过权力达到目的的求助者。

所以要限制官员手中的权力，减少交易的可能性。

同时增强他们的责任意识。

（四）行政不透明、信息不公开、监督机制不完善是潜规则盛行的另一个重要原因
吴思先生在《潜规则：中国历史中的真实游戏》中写到：“封锁和扭曲信息是官吏们在官场谋生的战略武器”，“老百姓是冤大头”，“皇帝也是冤大头”。

官员相互勾结、欺上瞒下，实行利益分红。

不知不觉、无人谴责，没有心理负担，所以一犯再犯。

五、抵制潜规则的几点建议
（一）不断完善显规则系统，并提升显规则的质量。

吸收大众参与立法讨论，引进专家参与立法，推进显规则的实质正义。

新《公务员法》的出台在抵制潜规则上起到了一定的作用，它明确了公务员的许多职责和权限，有效控制了潜规则的恶化。

继续把把现有制度中的那些不好把握、不易落实的原则性的规定具体化、简略性规定细致化、含糊性用语明确化、号召性要求制度化、弹性大的条文刚性化。

抵制潜规则要改变官员政绩考核方式。

首先，考核政绩时给公众发言权，把人民的看法纳入其中，让老百姓评说官员政绩，避免官员自吹自擂。

使善于为上级制造政绩的官员露出其真实面目。

其次，考核标准应全面客观。

新《公务员法》以德、能、勤、绩、廉为标准，改变了过去只看所谓的政绩数字和形象工程。

在人员任用聘任上，要面向社会公开招聘、实行集体操作。

新《公务员法》也作出了相应的规定，我们要认真加以贯彻实施。

（二）完善民主集中制
进行民主决策、科学管理，打破利益小集团。

加强对官员的权力制约、控制其自由裁量权，避免权力的垄断。

同时也要大力宣传民主集中制具体制度要求以及集体领导决策的依据、程序、方法，少数集体领导成员因照顾情面而犯错误的典型案例，让人们从中感悟到法不言情。

（三）建立责任政府，增强官员的责任意识、推行引咎辞职制度。

官员责任在为民服务，而不是为己谋利。

在出现重大错误时，不能只想逃避，欺上瞒下，进行内部解决，而要主动修补错误，必要时自动引咎辞职。

办事要严格遵循法律程序，不搞幕后交易，推进行政程序正义。

（四）行政公开，推行电子政务，做到信息透明。

加强对外界的开放及与外界的交流有利于阳光行政，使潜规则无用武之地。

（五）增强监察力度，内部监督与外部监督同步进行。

建立保护官员揭发机制，使清官有生存的空间。

同时要发挥媒体的舆论作用，减少一些幕后组织或个人对其的非法干预，实行舆论自由。

对“人治大于法治”，“权大于法”的种种丑闻要公开曝光，让“潜规则”不再能够潜行。

（六）加强行政人员伦理建设
潜规则的存在和蔓延也是行政人员行政伦理失范的结果。

加强行政人员的伦理建设有助于增强行政人员的自觉性和法制意识，抵制潜规则的腐蚀。

从道德伦理建设到制度伦理建设、再到组织伦理建设，形成一个系统的伦理建设。