中国土地产权制度变迁

香港：《中國社會科學季刊》2000年秋季號（總第
31期）

中國土地産權制度變遷：1949-1998
*

董國禮

認爲能夠遵照人的意願而控制社會進化過程，這似乎是一種奢望。1

分析框架

本文用制度經濟學的概念和分析框架，對1949—1998年
50年間中國土地
産權制度
2變遷作以系統的分析和闡述。制度變遷理論告訴大家，制度安排
（institutional
arrangement）總是由起始時的均衡態勢向非均衡態勢過渡
的，即均衡是暫時的，而非均衡則是常態；非均衡的出現預示著制度創新和制
度變遷，制度變遷（institutional
change）分爲誘致性制度變遷（inducedchange）和強制性制度變遷（compulsive
change）。結合我們討論的主題—
—
土地産權制度，每次土地産權制度非均衡都會引起産權的重組。

制度非均衡（institutionalnon-equilibrium）及變遷理論構成了本論
文的主要架構。我們將
1949—1998年以來的土地産權制度變遷看作是由制度
均衡到非均衡而引起變遷的過程。1949年前的土地制度安排相對於新掌握政
權的共產黨要“實現耕者有其田”的政治意志來說，是非均衡的，於是便開始
了
1952年的土地改革。而此後的以家庭爲單位的小農經濟相對於工業化等的
制度安排，又顯得非均衡。於是，強制性制度變遷
——集體化便隨之而到。
1958
年以後的人民公社制度安排，並沒有使它的創制者如願以償。制度的非均衡依
然顯現，60年代初大饑荒的痛苦經歷教育了農民及政府必須在現行制度安排
之外尋找生存機會，來自底層的制度創新
——“包産到戶”又引起短暫的誘致
性制度變遷。然而由於意識形態、統治者的有界理性和政治偏好等的作用使得
這一短暫調整的流産，於是強制性制度變遷得以重演：人民公社體制得以保留。
低下的
n集體經濟效率的長期徘徊，引起農民的再次
“反抗
”，在現存的制度
安排下，已不能滿足農民收益的要求，他們不得不在現存的國家認可的制度安
排的邊界之外尋找能最大限度地滿足自己利益要求的制度安排。有了60年代
初期的經驗，
“包産到戶”作爲制度選擇集合中一個又應運而生，於是又一波
誘致性制度變遷的到來，即
70年代末始于安徽鳳陽小崗梨園村的家庭聯産承
包責任制。然而，故事並不因此而結束，家庭聯産承包責任制的制度安排又引
起新的非均衡、制度創新及産權的重組。

土地改革：強制性制度變遷及其社會、經濟績效


*蔡少卿教授、周曉虹教授對本論文作了指導，趙曉力博士、應星博士對本文的初稿提
出了建設性意見，在與何軍、謝燕清的交流過程中也受益匪淺，在此一

併表示感謝。

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2000年秋季號（總第
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強制性制度變遷及其經濟社會績效

制度變遷有兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變
遷是指現行制度安排的變更或替代或者是新制度安排的創造，它是由個人或一
群（個）人，在回應獲利機會時自發倡導、組織和實行。強制性制度變遷由政
府命令和法律引入和實行。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法
得到的獲利機會引起。根據我們對強制性制度變遷的界定，1950年開始的土
地改革是出於國家意志的考慮，具有強制的性質，是強制性制度變遷。

土地改革運動從
1950年底開始，到
1952年底，在全國範圍內基本完成。
完成土地改革地區的農業人口占全國農業人口總數的90%以上，農民也被賦予
新的政治地位。土地改革中獲得經濟利益的農民，約占農業人口的60—70%。
土地改革，“使全國
3億多無地、少地的農民無償地獲得了7億畝的土地和其
他生産資料，免除了過去每年向地主交納的700億斤糧食的苛重的地租。
”“土
地改革以後，貧農、中農佔有的耕地占全部耕地的90%以上，原來的地主和富
農佔有全部耕地的8%左右。
”3在安徽省太和縣共沒收、徵收土地576,616萬
畝，沒收房屋
56,753萬間，耕畜
11,533萬頭，農具
27,029萬件，糧食
723
萬多公斤。這些作爲“地主階級的五大財産”被分配給貧苦農民，使農民的生
活得到了改善，實現了“耕者有其田”。4土地改革以後的土地制度安排，從
産權的角度來講，農民有了對剩餘產品的索取權，生産積極性提高了，這一點

5

從李友梅博士在江村的一項調查中也可以得到證實。
1951年全國農業總產值
比
1949年增加了
28.8%，1952年比
1949年增加了
48.5%。糧食産量，
1949
年前最高年産量爲
2,774億斤，1949年是
2,263.6億斤，1951年增長到
2873.7
億斤，1952年更達3,278.2億斤，超過1949年前最高年産量的18.1%。
6

土地改革除産生上述經濟績效（economicperformance）外，也産生了一
定的社會效應。這種社會效應，主要表現在農民政治地位的提高，從而使國家
獲得了廣大農民的政治支援，從而降低了集體化土地産權制度安排的交易成
本。但是，土地改革是在農村這個封閉的傳統社會中進行的，沒有得到城市和
工業的支援。所以它雖然解決了“平均分配土地”，實行“耕者有其田”的問
題，但無法解決人地緊張以及土地集中的情況下所産生的農村社會分化問題。
7在有的學者看來，正是因爲土地改革沒能防止兩極分化，使得中國才不得不
迅速向集體化過度。
8面對

發展重工業的設想，土地改革後的制度安排又有其
不足，新的制度非均衡又産生了。

土地改革後制度安排的非均衡

1952年，我國完成了土地改革之後，結果以一家一戶爲生産單位的小農經
濟又在包括太和縣在內的全國範圍內廣泛出現。由於小農經濟生産方式下的農
戶占地少，經濟力量薄弱，進而排斥先進的生産技術，無力抵禦自然災害的侵
襲，更難以實現擴大再生産。土地改革以後，雖然農民的生産積極性大爲提高，
農業生産迅速發展。但是，從規模經濟的角度來考慮，分散、落後的小農經濟
所提供的生産率卻無法適應大規模經濟建設的要求。根據國家統計局1955年
在二十五省對
16,000多個農戶的調查，1954年各類農戶的糧食的商品率，平
均數爲
25.7%，其中，貧農爲
22.1%，中農爲
25.2%，富農爲
43.1%。所以國民

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經濟恢復時期所取得的成績，似乎並不能滿足中央主要領導人要建設一個在短
時期內能趕超英美的工業化國家的偉大理想的要求。即現存的土地産權制度安
排相對于中央領導人的偉大志向來說，已經顯得非均衡了。制度的非均衡性已
明顯的表現出來，也昭示著又一次制度變遷的到來。

根據産權經濟學家
H．登姆塞茨（Demsetz,Harold）的界定，産權是一種
社會工具，其重要性就在於事實上它們能幫助一個人形成與其他人進行交易時
的合理預期。它是界定人們如何受益或如何受損，因而誰必須向誰提供補償以
使他修正人們所採取的行動。同時新的産權的形成是相互作用的人們對新的受
益—成本的可能渴望進行調整的回應。
9通過對
H．登姆塞茨關於産權文本的
解讀，我們認爲産權（包括土地産權）應該是産權市場長期自發交易的産物，
或曰長期的市場自發交易是産權的天然屬性。

土地改革形成的産權制度無疑是一種土地的農民私有制。但是，這種私有
制不是
H．登姆塞茨所言的産權市場長期自發交易的産物，也不是國家僅僅對
土地産權自發交易過程中施加某些限制的結晶，而是國家組織大規模群衆鬥爭
直接重新分配原有土地産權的結果。根據周其仁的分析，由於國家和黨的組織
對突破無地少地農民在平分土地運動中不可避免的
“搭便車”（freerider）
10行爲具有決定性的作用，同時平分土地的結果又可以經過國家的認可而迅速
完成合法化，因此領導了土地改革那樣一場私有化運動的國家，就把自己的意
志鑄入了農民私有産權。當國家意志改變的時候，農民的私有制的産權制度就
必須改變。
11這一點正爲諾斯（North,Douglass

）所言中，作爲一個暴力潛
能的壟斷組織，當然可以創造任何産權形式。
12

集體化的土地産權制度安排

我們已經討論了土地改革以後的土地産權制度安排相對於國家的意志來說
已表現出制度的非均衡性。國家製造産權的後果是當國家意志改變的時候，産
權制度安排也就相應發生改變。在這一部分，我們將討論集體化的土地産權制
度安排的制度環境，描述集體化的土地産權制度安排的過程，並從理論上分析
集體化的土地産權制度安排將帶來什麽樣的可能後果。根據我們對制度變遷的
分類和界說，從土地改革後的農民土地私有産權的制度安排向集體所有的土地
産權制度安排的變遷，是伴隨著政治運動、意識形態的不斷深入而進行的，是
出於國家意志考慮的，因而是強制性制度變遷。

集體化的制度環境

諾斯和其合作者戴維斯在《制度變遷和美國經濟增長》一書中，將制度環
境定義爲一系列用來建立生産、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基
礎準則。
13將這一概念和我們所關心的主題——1949年以來的土地産權制度
變遷聯繫起來，我們將意識形態、經典馬克思主義關於公有制的理論、重工業
的制度安排、租金最大化的制度安排、統購統銷的制度安排、國家對社會的干
預、城鄉對立的二元社會結構以及統治者的有界理性、政治偏好等，視爲1949
年以來尤其是集體化時期的土地産權變遷的制度環境。這些制度環境在特定的
歷史條件下，促進了某種土地産權形式的形成，也同時成爲土地産權制度變遷
的條件。由於篇幅以及所討論主題的限制，這裏就我們不再對這些制度環境對

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土地産權制度安排的意義作充分的論述。
14

（二）集體化的過程

從互助組到高級農業合作社

1952年土改完成後，農村主要貫徹中共中央《關於農業互助合作社的決議
（草案）》精神，發展互助合作組織。其目的是幫助農民解決農具、牲畜不足
等困難，本著資源互助的原則。土地、牲畜、農具仍舊歸農戶所有，主要是
“以
工換工”的形式進行互助。互助組運動開始時條件寬鬆，規模不限，入組自願，
退組自由，極少數爲常年組，大多數爲季節性互助組或臨時性互助組。爲了加
快農業生産合作化的進程，1953年
12月，中共中央發佈了《關於發展農業生
產合作社的決議》，決議指出了黨在農村工作的根本任務，就是要促進農民聯
合起來，逐步實現農業的社會主義改造。決議肯定了我國農業合作化的道路是，
由互助組到初級形式的半社會主義的農業生產合

作社，再到完全社會主義的高
級形式的農業生產合作社。
15

1955年
7月以後，經過批判所謂“小腳女人”的右傾保守思想，掀起了農
業合作化的“大風暴”運動，加快合作化的步伐。《中國農村的社會主義高潮》
一書于同年
10月出版，在這三卷本的書中，毛澤東一方面“通過序言、按語
和典型材料，把對‘小腳女人’的批判深入下去，擴及全國
”，16另一方面稱
讚“大多數農民有走社會主義道路的積極性
”。171956年，全國大規模地組建
高級社，到
1957年，加入高級社的農戶占全國總農戶數的
90%。高級社的主
要特徵是：社員的土地歸合作社所有，取消土地報酬，社員私有的果園和其他
成片的林木歸社所有，私有的耕畜、大農具等主要生産資料合理作價後，歸合
作社所有，社員只保留少量的自留地和零星樹木，歸自己耕種和所有。到1956
年
12月底，入社農戶戶數已達11,780萬戶，占全國總農戶數的96.3%，其中
參加高級社的農戶戶數占全國農戶總數的87.8%。這種情況表明，不僅在太和
縣，而且在全國，到
1956年底，我國農業合作化基本上實現了。然而，高級
社在制度安排上從一開始就存在政府所不能容忍的缺陷。一是高級社允許農民
自由退社，儘管政府總想方設法阻止退社的農民。這不僅妨礙了政治力量的長
期有效，而且也妨礙了高級社的鞏固。二是高級社接受鄉政府領導，但從經濟
體制角度看，鄉政府既沒有産權，也不是高級社的上級。體制的不順有礙于鄉
政府的領導，進而産生更大的離心傾向，這些都會妨礙作爲社會主義標誌的計
劃經濟的實施。
18

人民公社的確立

1958年，在大躍進的高潮中，中央作出《關於在農村建立人民公社問題的
決議》。人民公社在
1958年後出現，是回應毛澤東呼籲制度轉變而應運而生的
新組織。它在
1958年首次出現時有個不甚高明的名字
——大社，8月初，毛澤
東在河南的新鄉七裏營、襄城縣、長葛縣，河北的徐水縣、安國縣、定縣，山
東等地農村參觀視察，對小社並大社的行動加以肯定和支援，指出：
“還是人
民公社好，它的好處是，可以把工、農、商、學、兵結合在一起，便於領導。


”
19並概括人民公社的特點是
“一曰大，二曰公”。20自從毛澤東贊成以人民公

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社爲名後，全國公社數目激增。1958年
10月底，大多數省份都宣稱完成了向
人民公社的過度。中國農村辦了26,500個大型社，有
99.1%的農戶參與，每社
平均有
4,756戶。
21由互助組到初級社，到高級社，土地由農民個體所

有制變
爲集體所有制。也就是說，農民個人再也不能對土地擁有所有權，只是土地的
使用者，或者更確切地說，土地僅僅是農民的勞動對象。

變“一大二公”爲
“三級核算，隊爲基礎”

1959年中共中央政治局第二次鄭州會議曾對人民公社的所有關係作了調
整，改變公社一級所有制，指出當時的公社所有制除了公社直接所有的部分以
外，還存在大隊所有制和生産隊所有制，但這樣的調整很快因隨後而來的廬山
會議而中斷，人民公社運動繼續其初期的土地國有化進程。接下來的三年嚴重
的農業經濟危機，使主要中央領導人不得不對現行的制度安排作出思考和調
整。1961年
3月起草的《農村人民公社工作條例（草案）》和1961年
6月的該
條例修正草案又開始調整公社內部公社、生産大隊和生産隊三者之間的關係，
而把生産大隊（相當於高級社）作爲三級所有的基礎和核算單位，這樣的規定
存在的一個明顯的弊病就是在産權關係上，窮生産隊共了富生産隊的産。22直
到
1962年
6月
27日，黨的八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正
草案》才將三級所有的基礎和基本核算單位降爲生産隊，規定：
“生産隊是人
民公社的基本核算單位。它實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生産，組織收
益的分配，這種制度定下來後，至少三十年不變。
”
23

（三）集體化土地産權制度安排的經濟績效

諾斯理論的怪圈：國家對産權的侵入

杜贊奇（PrasenjitDuara）借用並發展了格爾茲（Clifford
Geertz）內
卷化（involution）的概念，認爲政治的內卷化必然出現基層社會的經紀體制，
通過經紀體制的推行，國家權力深入到鄉村社會，對鄉村社會的剝削日益加重，
但同時經紀體制的存在致使國家的提取的租金不能大幅度增長。
24我們認爲
1949年之後的中國社會具有極強的政權內卷化的特徵，在農村主要表現在國家
對土地産權制度安排的干預。
“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是
人爲經濟衰退的根源，這一悖論使國家成爲經濟史研究的核心。
”25國家一方
面是産權安排、經濟增長的關鍵，另一方面，又是經濟衰退的根源。我們稱這
種現象爲諾斯理論的怪圈或
“産權悖論”(paradox
of
propertyrights)。在
登姆塞茨那裏，産權涉及到的基本上是社會成員的私人考慮和私人之間的關
係。
26如果真如登姆塞茨所言，産權純粹是一種私人之間的和約，並且可以有
私人信守來得到履行，那麽國家將不能構成産權安排過程中的一個要件。然而，
實際情況是，在任何大規模産權交易的現實中，並不存在這樣一個

國家對産權
完全沒有意義的世界。
27這一點，以中國
1949年以後的産權制度安排來說明
恐怕是再恰當不過的了。每次土地産權制度安排，如土地改革、集體化，都深
深地打上了國家意志的烙印。

諾斯對産權有其獨到的看法：産權的安排並非都是有效的。在他看來無效
産權之所以會存在，可能是由於統治者沒有強有力的選民與之作對，這種力量

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如果存在，就會通過實施有效的規則來反對統治者的利益。這也可能是由於監
督、計量及徵稅的成本非常高，通過不甚有效的産權所獲得的稅收比有效産權
時更多。政治市場的效率是這一問題的關鍵。如果政治交易費用較低，且政治
行爲者有準確的模型來指導他們，其結果就是有效的産權。但是，政治市場的
高昂交易費用及行爲者的主觀偏好，往往導致産權無法誘致經濟增長，組織也
不能作爲創造更有生産效率的經濟規則的激勵。
28但是，實際情況是在一個單
向度的國家裏，國家可以通過意識形態的力量實現其意志，農民除了無條件接
受國家利益取向的制度安排之外，還有什麽可選擇的餘地嗎？集體化土地産權
制度安排僅僅成爲國家實現其意志的一步棋而已。

這一點有悖於登姆塞茨的論點：新的産權的形成是相互作用的人們對新的收
益—成本的可能渴望而進行的調整。
29通過對登氏理論的解讀，我們可知，産
權的形成過程應該是出於私人考慮的人們在長期的交易過程中而形成的契約關
係。同時在登姆塞茨那裏，在産權制度安排中，最重要的是經濟資源的排他性
收益權和讓渡權。
30而中國集體化的産權制度安排背離了登氏所言的産權形成
的遊戲規則，是國家完全出於自己的考慮或者行爲者的偏好乃至意識形態的原
因而製造或建構的，也就是說，在産權形成的過程中國家意志被注入進去了。
儘管人們認爲盧梭的那句名言“我看出一切問題在根本上都取決於政治
”有點
誇大其辭，但是，就土地産權制度安排這一點而言，我們也不能小視實現著政
治功能的國家的作用。

諾斯、羅伯特·托馬斯（Thomas，
Robert），在《西方世界的興起》一書中
的中心論點是：
“有效率的組織（産權）是經濟增長的關鍵，一個有效率的組織
正是西方興起的原因所在。
”31通過對諾思著作的解讀，我們可以悟出，有效
組織的産生需要在制度上作出安排和確立産權以便對人的經濟活動造成激勵效
應。如果一個社會沒有實現經濟的增長，那就是因爲該社會沒有爲經濟方面的
創新活動提供激勵，或曰沒有從制度方

面去保證創新活動的主體應該得到的最
低限度的報償或好處。
32諾斯後來在其《經濟史的結構與變遷》中又有所發現：
有效的産權安排只是國家與私人努力相互作用多種可能結果的一種，在經濟史
上有大量無效率的經濟組織的長期存在。

“在統治者和他的集團租金最大化的所
有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體制之間，存在持久的衝突。


”
33正是這個基本矛盾導致了許多社會無法實現經濟增長。話又說回來，爲什麽
中國的狀況恰恰被諾斯不幸而言中呢？

效率低下的集體經濟

從前面的討論，我們已經知道，集體化的土地制度安排在國家和農民之間
是一種非和約的制度安排，是國家出於單方面的利益考慮而建構的。因此從一
開始，農民就被設定在從屬於國家利益的角色上。既然農民對人民公社經濟並
無創制權，那麽對集體經濟的進一步變遷也就沒有制度化、合法化的談判地位。
隨著與集體化土地産權制度安排相應的制度安排，如農民的財産權通過入社的
形式而最後被否定，以戶籍制度爲特徵的城鄉對立的二元社會結構的形成、糧
票制以及公社內的口糧工分制的完備，
34加之意識形態的壓力，農民不但不能
夠攜帶自己入社的耕畜退社，而且甚至不能攜帶他自身退出此種體制。35人民
公社制度安排下的農民既沒有“退出權
”（exitright），也無權自由“喊叫
”
(makevoice)；只是他們留在體制內並不因爲對集體的忠誠，而是因爲別無選

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擇。
36但是，農民也有表達對公社不滿意的方式，那就是減少他們投入集體生
産的勞動數量。所謂（As
sayingsgo）

“下地一大片，回家一條線，做活互相看，爭分轟轟亂。
”37
“出工鷺鷥探雪，
收工流星趕月，幹農活李逵說苦，爭工分武松打虎。
”38
“喊破了嗓子砸碎了
鍾，（社員）就是不出工。
”39


“一隊的鍾，二隊的哨；三隊的鐵軌，四隊的號；五隊的隊長滿街跑，六隊的
幹部挨門叫；一天到晚挺熱鬧，就是社員喊不到。
”
40

等民間諺語都是在集體産權制度安排下，由於個人投入和收益沒有直接相關性，
即在沒有強調排他性收益時出現的“搭便車”和“機會主義”行爲的真實寫照。
我們傾向於認爲，中國的集體産權更象
“俱樂部産權”（club
propertyrights）。
在集體化的産權制度安排下，
“搭便車”和“機會主義”行爲在所難免。
1957-1978
年的集體經濟實踐，歷史證明是低效的。根據黃宗智的研究，在長江三角洲，
那裏幾十年的集體化還是不足於擺脫“

沒有發展的增長”（growth
withoutdevelopment）。411978年全國人民人均年度純收入爲133.57元，比
1957年增
長
60.62元，年平均遞增只有
2.9%。
42官方文件也不得不承認這一點，十一屆
三中全會通過的《中共中央關於加快農業發展若干問題的決議》指出：1978年
全國平均每人佔有的糧食大體上還相當於1957年，全國人口平均每人全年的收
入只有
70多元，有近
1/4的生産隊社員收入在
50元以下。

對於集體經濟效率低下，林毅夫曾作了一個已經被普遍接受的解釋，這就
是農業生産中集體組織對其成員勞動的監督和計量不完全，從而導致對社員的
激勵不足。
43後來周其仁對這個解釋作了補充，將國家的代理人—集體生産的
監管者作爲其分析集體經濟效率的要素。他認爲林毅夫注意到合作生産中勞動
者積極性低下引起的效率損失，但可能忽略了另一種效率損失，即集體經濟對
其管理者激勵不足而導致的無效率。在他看來任何生産隊都面臨計量、監督和
經濟管理的問題。因此，有效的監督管理是集體經濟成員提供充分努力的必要
條件。
44其理論來自於
A．阿爾欽和
H．登姆塞茨的研究，這兩位元西方經
濟學家指出經濟組織的所有權其實就是一種
“剩餘權”（residualclaim），正
是這種剩餘權激勵所有者努力監管。

周曉虹在其新作《傳統與變遷
——江浙農民的社會心理及其近代以來的嬗
變》中，對人民公社失敗的原因給出了自己的社會心理學的解釋。他認爲，人
民公社失敗的最重要的原因之一就是社員對集體生産的不熱心。而不熱心的原
因則直接在於集體生産不能滿足社員追求自己勞動所得的天性，而這種天性在
生産力低下、物質財富本身就少得可憐的普通農民那裏尤爲根深蒂固。45

其實不論林毅夫、周其仁或者周曉虹的討論，都沒有忽略有效産權制度安排
下的激勵問題：即該制度安排下的有效激勵不足是導致集體經濟效率低下的主
要原因。周其仁將國家的代理人
—
—農業生産的監管者提出時，他自己也並沒
有忘記這些監管者除了作爲國家的代理人之外，他同時也是該産權制度安排下
的勞作者和受害者，普通農民對該制度安排所作出的消極、冷漠、無可奈何等
反應，在他們身上也同樣得到體現。這一點蕭鳳霞或許能作出她更精彩的解釋：
他們是集受害者和代理人的角色于一身的。
46

關於集體經濟的績效或效率，登姆塞茨在論述産權時舉的一個例子或許能

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說明問題：假定土地是公有的，每個人都具有在土地上狩獵、耕作或開採的權

利。這種形式的所有制沒能將任何人實施的共有權利時所帶來的成本集中於他
身上。如果一個人最大化地追求他的共有權利的價值，因爲他這樣做的一些成
本是由其他人來承擔的，他將會在土地上過度狩獵和過度勞作，動物的存量及
土地的豐瘠程度就會迅速降低。可以想象的是，如果談判成本和監察成本爲零，
每個擁有這些權利的共同體成員都會同意降低在土地上的勞動率，每個人都會
同意剝奪他的權利。但很明顯，要達成這一協定的成本並不爲零，所不明確的
是這些成本到底有多大。
47登氏所言即是，要達成一個交易成本（transactioncost）不爲零的協定實在是太難了，1959—1961年間的農業經濟危機而導致
的大量人員的非正常死亡、經濟衰退，以及接下來的低效率經濟的長期徘徊，
是這一不爲零的交易費用的歷史見證。接下來的問題是地方社會、農民對此作
何反映以及他們的反映在多大程度上影響總的制度安排？爲此，我們還得回到
諸如“制度非均衡”、“誘致性制度變遷”的分析框架上來，去分析集體化時期
的土地制度變遷。我們又能從中得到什麽啓示呢？

四、集體化時期的土地産權制度變遷

我們已經討論了集體化時期的土地産權制度安排的制度環境、過程、經濟
績效等問題，並得出一個基本結論，那就是這些制度環境和集體化時期的土地
産權制度安排本身，將昭示著土地制度的再次變遷。正如我們在前文中所討論
的那樣，國家控制下的集體公有産權安排本身就有其不安全性。對此，60年代
初期的農業經濟危機以及人民公社的低下的經濟效率已經作了充分的注腳。幸
運的是，硬幣都有其兩面，歷史的發展並非完全按照國家意志所規定的路徑，
農民並不甘心于僅僅成爲國家實現其意志的工具，對生存於其中的社會的制度
安排也應該且可以有其意志表示的。正如美國漢學人類學家孔邁隆（
MyronCohen）曾經指出的那樣：
“農民”是國家的定義。
48是的，國家應該考慮農民
的想法，尤其在國家處於尷尬困境的時候。對現實生活感受最深和最真實的農
民，便在國家政策所允許的制度安排邊界之外，尋找著最佳生存機會。當農民
的選擇受到地方政府認可的時候，便開始了地方社會與國家的互動過程，即經
濟學家眼裏的國家與社會博弈的過程。博弈論（gametheory）是研究決策主
體的行爲發生相互作用時的決策以及這種決策的均衡問題。也就是說，當一個
決策主體的選擇受到其他決策主體的影響，而且反過來影響其他決策主體的
決策問題和均衡問題。在博弈論裏，個人（集團）效用函數不僅依賴於他

（們）
自己的選擇，而且依賴於其他人的選擇。博弈論把博弈分爲合作博弈
（cooperative
game）和非合作博弈（non-cooperative
game）。合作博弈與非
合作博弈之間的區別重要在於人們的行動相互作用時，當事人能否達成一個具
有約束力的協定（bindingagreement）。就是說，有沒有一種具有約束力的協
定。如果有，就是合作博弈；反之則爲非合作博弈。合作博弈強調的是集體理
性（collectiverationality）、效率（efficiency）、公正（fairness）、公平
（
equality）。非合作博弈強調的是個人理性、個人最優決策，其結果可能是
有效率的，也可能是無效率的。
49人民公社時期國家與社會有過兩次博弈，分
別發生於
60年代初期和
70年代末期。

國家和社會的第一次博弈

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2000年秋季號（總第
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1960年代初土地産權制度的非均衡

正如制度經濟學理解的那樣，在原有制度安排下，獲利主體無法得到獲利
機會的狀態即表現爲制度非均衡。在人民公社制度安排的初期，由於我們所言
及的部分制度環境以及浮誇、政治表忠等原因，造成了嚴重的農業經濟危機，
即大饑荒。事實上，1958年的農業的真實增長指數已經比1957年下降了
5%，
1959年又比上年下降了
15.9%，1960年
22%，1961年約
51%。1959年的穀物
生産比上年下降
15%，而後的兩年，穀物生産只及1958年的
70%。由於國家決
策的滯後，1959年的農業稅、農產品出口和農副產品收購中的暗租都繼續上
升，因此，1959年的國家收益指數仍比上年增長66%。這個反應滯後，導致相
當一部分農村人口的口糧低於生存需要，從而約3,000萬人因饑餓死亡。
50按
薄一波的說法，1960年人口減少
1000多萬。
51而根據彭尼·凱恩的推算，三
年中的死亡人數是
2,600萬。
52統計資料顯示，在本文的研究個案太和縣1960
年比
1959年，農戶減少了35,495戶。1961年的農業人口比1959年減少85,035
人。
53雖然這些數位的真實性受到懷疑，但是，根據當時的家庭規模，就按此
減少的農戶推算死亡人數，即使減去正常死亡人數和外出人數後，數量也很驚
人。況且，還有非絕戶家庭的死亡人數呢！檔案資料顯示，在太和縣，僅一個
五星大隊
1959—1961年間人員就減少了
8,608人，其中勞動力
2,837人。
54即
使減去正常死亡人口及外流人口數，非正常死亡人數也由此可見一斑。55

不管是始料未及的中央領導人，還是對之有切膚之痛的中國農民都意識到，
可能使中國擺脫困境的路徑在於現行制度之外，而不是在於該制度本身，即現
行的制度安排表現出非均衡性。1960年代初，人們已開

始從饑荒中幡然醒悟。
大躍進時期的風雲人物譚震林在視察河南時，就注意到民衆對黨的政策和原則
有懷疑，認爲後果堪慮。
56中共中央書記處候補書記胡喬木也在
1961年
4月
向毛主席提交報告，說：
“從群衆反映來看，大多數食堂目前實際上已經成了
發展生産的障礙，成了群衆關係中的一個疙瘩。因此我們認爲這個問題愈早解
決愈好。
”57這一切迫使國家在維持現行土地制度安排和政策調整之間迅速作
出選擇，情況如此嚴峻，除了以政策退卻來動員農民搞好生産自救外，還有更
好的選擇嗎？

對於天性就離不開土地的傳統中國農民來說，自然諳知土地對他們的意義，
也深明能夠解救他們於困境的除土地之外，別無它途。於是，農民和地方政府
趁著政治氣氛稍寬鬆，悄悄推行單幹，包産到戶很快發展起來。1961年中央
農村工作部經調查後總結說，農業包産到戶的做法已普遍存在，差不多每個省、
市、自治區都有發現。
58根據毛澤東的秘書田家英說，在1962年夏天，農戶
總數中有
30%在各種名堂下搞了單幹。
59事實上，在整個
60-70年代當年受到
饑荒打擊越嚴重的省份，就越不願意採取集體主義的農村政策和體制（如生産
大隊核算）。60這一點，最有代表性的恐怕還是安徽省了，這算不算是對大躍
進最爲歡呼、政治上表忠心態更強的地方政府對人民公社的理解與反思呢？


“包産到戶”：底層的制度創新

同樣，制度非均衡將産生獲利機會，爲得到由獲利機會帶來的好處，新的
制度安排將被創造出來。對饑荒反映最強烈的是在農業經濟危機時期受災程度

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最大的安徽省。曾經熱烈支援大躍進，壓制那些對公社存疑的人的曾希聖，於
1961年在安徽省推行了“責任田”。“責任田”稱呼的獲得是考慮當時政治環境
的容忍程度而折中的命名，實際上就是“包産到戶”，所以在本文在同樣意義
上使用這兩個概念。
“責任田
”這一制度創新竟來自於安徽淮北一個年過古稀
的老農民。1961年
2月，在安徽省淮北農村蹲點的安徽省委常委張祚蔭向曾希
聖反映：1960年，宿縣褚蘭公社有個名叫劉慶蘭的七十三歲的老農民，兒子患
肺病，不能幹活，別人勸他到敬老院，他對公社黨委說：
“現在我還不能吃公
家飯，還要盡力做些事”。於是，他帶著兒子到山裏，一面照顧兒子養病，一
面開荒種莊稼。一年收了
3,300多斤糧食，交給隊裏
1,800斤，自己留了
1,500
斤，還交給隊裏
60元錢。同年
4月
23日，曾希聖在全省地市縣的幹部會議上
介紹了

這個動人的事例。他說：“這個人到底是一個走社會主義路線的，還是
走單幹路線的？我肯定，這個人是走社會主義路線的。爲什麽？因爲自己生産
3,300斤糧食就交了
1,800斤給集體。這是高度的共産主義精神。”這個事例給
曾希聖以及其他領導人以深刻的啓迪，也符合曾希聖原先的設想。於是，他進
一步提出了“按勞動力分包耕地，按實産糧食記工分
”的聯産到戶的責任制新
辦法，並親自帶領工作組到合肥市蜀山公社井崗大隊南新莊生産隊進行聯産到
戶責任制的試點。
61

來自底層的包産到戶的制度創新，使農民有了獲得土地，進而生存的希望。
所以，1961年，在安徽省太和縣出現過一次特殊的人口流動，即城市職工返回
鄉村務農。據王之舟老人回憶，太和縣委、縣政府裏的工作人員返鄉也不少於
二十人。
621956年和
1958年淮南煤礦分別兩次在太和縣招工，1958年招的一
批大部分返鄉。大批教師也返回鄉村，作者的一個採訪物件本是教師，也在1961
年土地到戶時返鄉種田。
63資料顯示，僅王油坊生産隊
1961年從外地回來的
工人就有30個，外流的回來1人。
64當時返鄉務農的情景由此可見一斑，土
地對農民的意義不言而喻。


“包産到戶”的制度安排

面對1959至
1961年淒風慘雨的農業經濟危機，全國上下都在尋求擺脫困
境的出路。1961-1962期間，安徽農村包産到戶的社隊達
80%，甘肅臨夏地區
達
74%，浙江新昌和四川江北縣
70%，廣西勝縣
42.3%，福建連城
42%，貴州全
省
40%；估計全國達到
20%。
65在這種形式下，毛澤東和他的同僚們漸漸調整
農村政策，並著手縮減農村集體組織的規模。1961年中共中央下發《農村人民
公社工作條例》規定：
“全大隊範圍內的土地，都歸生産隊所有，固定給生産
隊使用”，“固定給生産隊的土地、勞力、耕畜和農具，登記造冊，不再變動
”，
對人民公社規模，則明確根據“利於經營管理，利於團結，利於群衆監督，不
宜過大”的原則。在分配體制上承認生産隊的利益主體地位，如實行“三級所
有，對爲基礎”，即在産權上承認生産隊的排他性利益。太和縣採取明升暗降
的辦法，將
12個大公社，原規模不變，改各區委建制。集體土地所有權單位
由原來的
119個，擴散到
7,553個，本身也是一項重大改革，加之“責任田
”
對集體土地使用權和經營管理權，對進一步完善集體土地所有權制度具有創意
具有創意。同時再劃
71個生産隊（土地所有權單位），社隊規模調小後，安徽
省委把太和縣作爲實行“責任田
”的試點縣，有
7,116個生産隊，占
94.

2%，
實行了“責任田”，66它極大地調動了廣大群衆的生産積極性和經營的主動性，

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使“三年困難時期”造成的經濟衰退，通貨膨脹，迅速得到扭轉。儘管爲時不
長，被強行改正，但影響深遠，給人們留下永不磨滅的印象，有流傳下來的民
謠爲證：

“七級工，八級工，不勝社員一溝蔥；騎著車，帶著表，沒有社員吃得飽。
”67

反映了“責任田”給農民帶來的實惠以及農民對
“責任田”的稱讚。儘管不久
就被中央禁止，但農民仍對挽救了他們生命的包産到戶緬懷不已，以至於時隔
多年，還有一位老人還問：
“曾主席到哪兒去了，有空逮兩隻老母雞去看他。
”
樸實無華的語言表達出太和縣農民對曾希聖于60年代初在安徽省推行“責任
田”的感激之情。


“包産到戶”制度安排的失敗

在全國農村紛紛實行包産到戶期間，中共高層發生要不要讓包産到戶制合
法化的爭論，最後毛澤東批判單幹風（即包産到戶）的主張占了上風。68
1961
年，安徽的包産到戶率先得到省第一書記曾希聖的贊成和中央領導人包括毛澤
東的默許，但饑荒危機一過，話就難說了。1962年初，曾希聖在“七千人大
會”上因安徽在“大躍進”中刮“五風
”69嚴重而受到批評，也把實行
“責任
田”作爲一個問題提出來進行批判，說他搞“責任田”是“犯了方向性錯誤”，
“帶有修正主義色彩”，他被撤了職。
70

1962年國民經濟大調整過程中，在指導思想上出現了“左”的傾向。主
要表現在：重提階級鬥爭，並把它擴大化、絕對化，批判“單幹風”等方面。
雖然，1962年
9月中共中央召開的黨的八屆十中全會上，一方面指出，全國
人民當前迫切的任務是繼續對國民經濟進行調整，貫徹以農業爲基礎、工業爲
主導的經濟總方針，把農業放在首位，把工業部門的工作轉移到以農業爲基礎
的軌道上來；但同時重提階級鬥爭，並把它擴大化、絕對化。在“左”的錯誤
思想指導下，階級鬥爭的浪潮滾滾而來，首先是批判
“單幹風”。1962年春或
更早時候（在安徽爲
1961年），有些地區農村，爲了度過災荒，克服當時農業
中出現的困難，《貫徹農業六十條》，克服平均主義，改善經營管理，調動農民
積極性，曾出現了多種形式的生産責任制。鄧子恢對此持肯定態度，但是他卻
被批判成，把形勢看成一片黑暗，最根本的問題是搞資本主義還是社會主義？
他是在刮“單幹風”、“走資本主義道路”。在批判鄧子恢的同時，還把
“三自
一包
”（即自留地、自由市場、

自負盈虧和包産到戶）當作所謂修正主義觀點
在黨內普遍地進行了批判。這樣，農村中正在糾正的平均主義、吃大鍋飯等現
象，又恢復了起來，並且發展得更爲嚴重。
71人民公社制度最終得以保留。

林毅夫在討論政策失敗的原因時，將統治者的政治偏好（politicalpreference）和有界理性（boundedrationality）視爲主要因素。
72林的分
析不無道理，即便在
1959—1961年的史無前例的農業經濟危機之後，中國的
經濟制度安排面臨選擇，全國搞
“包産到戶”呼聲很高的時候，毛澤東仍對其
一手創制起來的作品——“一大二公”的人民公社情有獨鍾，他認爲
“包産到
戶”是個方向性問題，主張包産到戶的同事是在壓他。1962年
8月政治局會
議毛澤東的一通發火之後，便形成了
“一邊倒”的政治態度，所有人都變成了
“單幹風”的反對者，毛澤東大獲全勝，政治成果甚豐。
73統治者的政治偏好

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及有界理性，便是
60年代初一個短暫的經濟制度安排的調整之後，又回到低
經濟效率的人民公社的制度安排上來是主要原因。看來真的如帕森斯所言：如
果對政治權威沒有嚴格的限制，能在經濟發展中取得普遍的突破仍是難以置信
的。
74

基於以上的分析，我們認爲發生於60年代初期的包産到戶的土地産權制度
安排，是當時制度安排的非均衡性而誘發於底層社會的誘致性制度變遷，同時
又是國家與地方社會相博弈的結果。我們認爲這次博弈是一種非合作博弈，也
就是說，其結果不是對雙方（即國家和社會）都有約束力達到合作協定的達成，
而是過多地體現了以國家爲名義的統治者的個人興趣。正如我們分析的那樣，
恰恰是統治者的政治偏好、有界理性等因素，使60年代初的政策調整在很短
的時間裏就流産了。我們知道非合作博弈既可能是有效的，也可能是無效的。
結論是很清楚的，此次博弈後人民公社制度的繼續以及在該制度安排下的經濟
效率已經作了充分的注腳。

（二）國家和社會的第二次博弈

1960年代初國家政權的退卻

我們自然要記取大躍進造成的災難，但同樣重要的是檢討它對中國的政治、
社會和經濟的深遠影響。甚至有的學者認爲，這場饑荒是70年代末
80年代初
公社瓦解的最終原因。751960年代初期國家政權的退卻表現在農村經濟政策調
整，其原因是
1959-1961年間突然的農業經濟危機和人員的大量傷亡。在危機
過後，公社體制沒有被廢除，不過它的功能已降爲管理與協調的層次。1961年
6月的《農村人民公社工作條例修正草案》將農村的

基本核算單位下放到規模
只有
20-30戶的生産隊（即“三級所有，隊爲基礎”的核算制度），正式取消
了公共食堂、各種形式的供給制和工資制，而且恢復了自留地、家庭副業並重
新開放集市貿易。這一新的核算制度實質上是50年代初級社和高級社的混合。
收入分配是基於每個成員所掙得的工分，但是生産隊的規模與生産管理卻類似
於初級社。1962年以後，進行了一些改進工分評價的實驗。
76這些政策調整，
表明國家在農業經濟政策上的全面退卻。但是，等到農業總產出恢復到原來的
水平（1964-1965年間國民經濟調整時期，經濟有所復蘇），許多行之有效的政
策都被當作權宜之計而棄之不用。人民公社作爲國家控制的農村經濟組織在制
度上仍然得以保留和延續。
77

國家和社會關係的變化：農民談判地位的提高

人民公社制度作爲農村經濟組織，雖然得以保留和繼續，但是60年代初期
的策調整也留下某些長期的影響。周曉虹在其新作中認爲，《農村人民公社工
作條例修正草案》推行後的穩定和
“放寬”經濟政策不僅對迅速恢復農業生産
起到了積極作用，而且在國家權力退卻的同時爲農村社會留出了一定的空間。
78從産權制度的角度來看，承認家庭副業的合法地位和確立“三級所有，隊
爲基礎”的體制，是其中最重要的兩點。前一點是防止大饑荒重演的安全閥門；
後一點則是農民反彈共産風與國家保留人民公社制度框架之間的調和物。有了
這兩個支點，農民增強了對集體的談判地位，集體則增強了對國家的談判地位。

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也就是說，農民和集體所代表的社會有了和國家對話的可能。在時機到來的
時候便開始了國家於社會的博弈，從而爲改革集體産權制度作了鋪墊。在原有
的出於國家利益、意志考慮的土地産權制度安排中，農民沒有發言權，而現在，
當在集體經濟中引入了農民家庭自留經濟之後，農民對純粹出於國家利益考慮
的土地産權制度安排的投票否決權卻顯著強化了。雖然農民仍然沒有獲得完全
退出人民公社的權利，但他們可以在體制內部退出集體勞動而轉向自留地以表
示對大而無當的集體經濟的抗爭。

資料顯示，在
1960-1978年間，凡家庭經營的政策得到確認（即承認農民
有退出權）的時期（1961-1967的農業政策調整時期和
1972-1973），農業總生
産率就上升，反之則下降。
80這一點，可由下面的曲線圖得到直觀的說明。

總要素生産率指數曲線圖
81

50100150100195210419551021958761961891964941967931970911973911976961979…
1982…
1985…
1988年份

系列1
系列2
系列3
系列4
总
要
素
生
产
率
指
数
說明：曲線系列
1的資料來源是
Wen（2），系列
2的資料來源是
Wiens（3），
系列
3的資料來源是
Hayami
&Ruttan（4），系列
4的資料來源是
Chow（5）。
根據此表生産率變化趨勢中，我們可以看出，1952-1958年的農業生産率是
上升的（當然包産到戶後那段時期的上升幅度要大），在1963-1965年的經濟
調整時期，生産率趨勢略有回升，而1962-1978年間的生産率趨勢在一個低水
平上徘徊不前—
—尤其這段時期已屬公社正常運作時期，不比1952-1957年間
農業生産不斷經歷組織上的激烈變動。從産權的角度來講，凡是強調農民的排
他性收益的時段，生産率就上升。1952—1958期間，當集體不能給農民帶來
更多的利益時，他們可以攜帶自己的私産退社；凡是不強調農民的排他性收益
時，生産率就下降。1958年以後的人民公社（60年代初期的包産到戶時期除
外）將農民的退出權剝奪，個人投入與收益不成正相關，農民勞動積極性受損。

土地産權制度安排邏輯的變遷

我們可以借用林毅夫和
Hirschman的
“退出權
”以及
“剩餘權”的概念，
來解釋
1949年後農業總要素生産率的全部變化。更爲重要的是，自留地式的
家庭經營爲集體經濟的改革提供了一種可能的方向，即把家庭組織作爲農業生
産的基本單位，可以降低勞動監管及交易費用。82同時，我們還可以由此理解


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由國家單方面安排産權的邏輯是如何讓渡給一個新的邏輯，即國家與社會博弈
或多次交易過程中而形成産權。正如我們前文所論述的那樣，農民因有了退出
權、剩餘索取權而具有了和國家對話的權利，按照Hirschman的說法，即喊叫
的權力，而這種權利最終將原有體制通過國家主導的政治運動形成和改變土地
産權的邏輯，讓位給一個新的邏輯，即經過國家和農民之間的交易，以及農民
之間的交易來形成新的有效産權。
“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己
的”
83的産權制度安排，實際上就是國家和農民博弈而達成的
“具有約束力
的協定”，在博弈論那裏，這是一種
“合作博弈”，往往是有效的，這一點也被
家庭聯産承包責任制的經濟績效所證明，尤其是家庭聯産承包責任制實行的初
期。由此，國家已開始從通過政權內卷化（常常表現爲政治運動）而對農村經
濟無所不在的介入、控制狀態大踏步後退，以此換得穩定的稅收、低成本的監
管系統和農民的政治支援；農民則以保證對國家的上繳和承擔經營責任，換得
土地的長期

使用權，承包上繳之余資源的剩餘索取權。國家在與農民的交易已
經使它再不能單方面考慮自己的利益，無須經過與農民作進一步的交易而改變
土地産權，撕毀與農民的協定了。但願，
1960年代初的政策失敗成爲歷史，
永遠在那裏塵封。

家庭聯産承包責任制的制度安排

我們已從理論上以及經驗層面上討論了集體化時期的無發展的經濟增長狀
況。實際上，從制度經濟學的角度而言，新的制度非均衡又産生了，而制度非
均衡又意味著制度創新的到來。始於
70年代末的家庭聯産承包責任制，雖在
一定程度上重復
60年代初的經驗，不帶有制度創新的特徵。但是，相對於在
此之前的人民公社制度來說，仍具有制度創新的味道。

聯産承包經營方式起源於
1979年春安徽省鳳陽縣悄悄搞起的
“大包乾
”。
當時安徽省遇到乾旱，秋種難以落實。在偏僻的安徽鳳陽縣的梨園公社小崗生
産隊，18戶農民聚集在村民嚴立華家中，在隊長嚴俊昌的主持下，通過了一項
後來引發了中國農村大變革的有關“包産到戶”的
“保證書
”。他們竟偷偷地
把屬於生産隊集體的
517畝耕地和
10頭耕牛按人頭平均分給“社員”們承包
經營。這一措施使該村當年的糧食産量等於1966-1970年整整
5年的總和，該
村由過去的“討飯村
”一躍成爲“冒尖戶
”，在全縣産生了很大的反響。從此
以後
“大包乾到戶”象股潮流一樣“勢不可擋
”，自發地突破了這個界限（即
大包乾到組），新的土地制度安排迅速在全國推行開來。

諾斯認爲，制度變遷具有“路徑依賴
”（path
dependence）的特徵，人們
過去所作出的選擇決定了現在可能的選擇。
84自然，60年代初，同樣首創於安
徽的“包産到戶”昭示著
70年代末的土地産權制度變遷基本態勢。和60年代
初
“包産到戶”不同的是，農民家庭對産量的承包發展成對地産經營的承包。
“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的
”的新制度安排，保證了農民對
農業剩餘的索取權。重要的是，安徽、四川、貴州、內蒙古和廣西等地的包
産到戶和包乾到戶，發生於
1977-1978年間，也就是在中共十一屆三中全會之
前。正是底層的制度創新把上層的政策調整拉向改革，也就是說，70年代的農
村經濟體制改革是國家與社會博弈，用社會學的語言來表述，即國家與社會互
動的結果。70年代末，以“真理標準”大討論爲標誌的意識形態的放鬆，降低
了新的土地産權制度安排的交易成本，
85使得家庭聯産承包經營方式迅速在全

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國實

行起來。從全國來看，1979年，所有生産隊中只有
1.02%轉向家庭聯産承
包責任制。到了
1980年，已有
14.4%的生産隊發生了轉變。1984年以後，已
有
99%以上的生産隊採用了家庭聯産承包責任制。
86家庭聯産承包責任制的制
度安排，宣告了大而無當的人民公社體制壽終正寢。

根據制度變遷理論，我們仍然可以把家庭聯産承包責任制的制度安排稱爲
誘致性制度變遷，同時該制度的安排是國家和社會博弈的結果：即由於在人民
公社後期，自留地的制度安排，使得農民不僅具有了退出權，而且還有了和國
家對話的能力。於是，國家一手安排産權制度的現狀受到了挑戰，在一波更大
的制度創新到來的時候，國家政權就退卻了。與
1960年代初的國家和社會博
弈結果不同的是，這次博弈的結果是合作式博弈。“交夠國家的，留夠集體的，
剩下都是自己的”的制度安排，更強調了集體理性、效率、公正、公平的原則，
而非原有的單方面地出於國家利益的考慮。因而這次國家與社會博弈的結果，
不象
1960年代初的那次，形成了以農民爲代表的社會的失敗爲特徵的非合作
式博弈，是無效率的。1970年代末的合作式博弈因而是有效的。然而，正如我
們在分析框架裏指出的那樣，制度總是由均衡到非均衡，而非均衡出現的時候，
制度創新遲早要會到來。由此看來，家庭聯産承包責任制的實施，雖然是土地
産權改革的一次變遷和創新，但當制度變遷的效應基本上釋放完畢時，又有誰
能保其長盛不衰呢？

後家庭聯産承包責任制的土地制度安排

家庭聯産承包責任制後期的制度非均衡

家庭聯産承包責任制後期的制度非均衡首先表現在制度的缺陷，主要源於
外部因素對制度創新的侵蝕，具體有以下幾個方面：（1）集體土地産權主體不
清。大多數農民對土地的産權歸屬不清楚，産權理論告訴大家，沒有明確的産
權關係，又怎能期盼現有産權制度安排有較高的經濟績效呢？（2）土地産權
殘缺。登姆塞茨提出“所有權殘缺”（the
truncation
ofownership）這一概
念來表明國家對産權的侵入下的經濟衰退。
87産權殘缺實際上構成了當前中
國農村土地産權的另一問題。農民集體不能充分行使土地權利，産權殘缺主要
表現在集體土地的徵用過程中。（3）農戶承包權的不穩定性。土地的頻繁調整
和過短的承包期限，使得農民一方面對土地的使用權缺乏安全感，另一方面不
願意對土地追加投資。加之，近年來，社會結構的鬆動，大批農民流向城市成
爲打工一族，抛荒現象十分嚴重。農民土地承包經營權的不穩定性，還表現在
農民土

地承包經營權的內容不夠充分，例如，在現行制度安排下，農民缺乏抵
押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。觀察表明，農民甚至缺乏充分行使使用
自己土地的權利，地方政府隨意解除承包合同、侵犯農民合法權益的現象時有
發生。

家庭聯産承包責任制後期的制度非均衡還表現在農業投入和産出的失衡。

15


中國社會科學季刊
2000年秋季號（總第
31期）


農業總產值與平均投入指數曲線圖
88

5025045065085015913172125293337
年份
农业总
产值与平
均投入指
数
系列1
系列2
系列3
系列4
系列5
說明：座標橫軸表示年份，從1到
37分別指
1949年到
1985年；縱坐標表
示農業總產值與平均投入指數。曲線系列1到
5分別指農業總產值、勞動投入、
土地投入、資本投入和流動投入。

從此曲線圖，除了看出在1977年之前農業總產值在低增長的狀態下徘徊外，
還可以看出農業總產值曲線（系列
1）並沒有隨著投入曲線（尤其是流動投入
曲線，系列
5）的變化而成比例地變化。即資本的投入並沒有得到相應的收益，
即使在家庭聯産承包責任制以後也是如此。流動投入指數在1983—1985年間，
有短期下降的趨勢，1986年開始回升，但直到
1988年還沒有達到
1982年的水
平。事實上，1983年以後，許多農村地區都在探索新的土地産權制度的形式。

2．未來在中國土地産權制度安排的原則
我們不主張爲未來中國的土地産權制度走勢作出規範性研究，即指出未來
的必然狀態。但是根據上述分析，我們認爲未來中國土地産權制度安排應遵循
如下原則：

第一，土地産權制度安排的社會保障功能原則。土地作爲農民的最基本生
存資料，不僅具有經濟功能，更需要爲經濟當事人提供社會保障功能。
1980
年代以來，隨著戶籍制度的鬆動、工業化、現代化進程的加快，大批農村剩餘
勞動力從土地的束縛中解脫出來流向城市，形成聲勢浩蕩的民工潮。大量的事
例表明，把農村土地制度作爲一項潛在的社會保障制度，以實現工業化和城市
化，是中國的一項新經驗。對此，我們將作進一步的觀察和研究。

第二，土地産權制度安排的穩定性和資源最佳配置效應原則。較爲穩定的
地權對鼓勵增加土地投資、自由轉讓、提高資源配置效率和形成集約規模經營，
都會大有裨益。
89

第三，尊重地方制度創新原則。經濟體制改革的經驗表明，地方性的制度
創新對當今的土地制度安排起到不可或缺的作用。改革二十年後的今天，支配
農村土地制度變遷的力量已經發生了重大變化，農村經濟結構差異及社區整合
能力強弱不一。
90因此