最新立法法释义第一章总则

最新立法法释义第一章总则

《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日由第九届全国人大第三次会议通过，

自2000年7月1日起施行。这部法律的制定，以宪法为依据，总结改革开放以来立法工

作的经验，全面规范立法活动，对于健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义

法律体系，发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要的意义。

第一章总则

本章共六条，主要规定的是本法的立法宗旨、立法依据、调整范围和立法应遵循的基

本原则等重要内容。

第一条为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法

律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，

制定本法。

【释义】本条是关于制定立法法的宗旨和依据的规定。

一、关于制定立法法的宗旨本条对制定立法法的宗旨作了简明的概括，即：“规范立

法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会

主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家”。

立法法是关于国家立法制度的基本法律。总结改革开放以来立法工作的经验，制定立

法法，是我国法制建设中的一件大事。自1978年中国共产党十一届三中全会以来，中国

的社会主义民主和法制建设进入了一个新的发展时期。十一届三中全会公报指出：“为了

保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有

稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”1979年至1999年底，除通过现行宪法外，全国人大及其会共通过法律和有关法律问题的决定三百七十多件。在同一时期，国务院制定了八百多件行政法规，各省、自治区、直辖市的人大及

其会制定和批准了七千多件地方性法规。此外，国务院各部、委和地方人民政府共发布了

三万多件规章。经过改革开放20年来的努力，我国的立法工作取得了很大的进展，国家

政治生活、经济生活和社会生活的主要的、基本方面已经做到有法可依，有中国特色社会

主义法律体系的框架已经形成。

但是，我们也应当看到，我国的立法工作中还存在着一些不容忽视的问题，主要表现为：有些法规、规章规定的内容超出了权限范围，有些法规、规章的规定同法律相抵触，

在法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突或不衔接的现象，有的立

法质量不高，在起草、制定过程中，有的部门、地方存在着不从国家整体利益出发而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给

执法造成了某些困难。为了解决立法工作中存在的上述问题，规范立法活动，有必要制定

立法法，对法律、法规及规章的权限划分、制定程序和适用规则作出统一规定，以维护国

家法制的统一。

1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。江泽民同志在十五大报告中提出：“加强立法工作，提高立法质量，到2021年形成有中国特色社会主义法律体系。”立法法的制定，正是建立和完善有中国

特色社会主义法律体系的需要。通过进一步规范立法活动，明确立法权限，完善立法程序，必然会使我国的立法工作进一步健康发展，提高立法质量，加快立法步伐，推进社会主义

民主和法制建设不断发展。

二、立法法的立法依据是中华人民共和国宪法

宪法是国家的根本大法，规定国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律效力。所

有的法律都必须以宪法为依据，并不得同宪法相抵触。立法法同样是以宪法为依据制定的。宪法规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家;国家维护社会主义法

制的统一和尊严。宪法对我国的立法体制作了明确规定：全国人民代表大会和全国人民代

表大会常务委员会行使国家立法权;国务院根据宪法和法律，制定行政法规;省级人大及其会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规;民族自治地方

的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报上级人大会批准后生效;国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、

命令，在本部门的权限范围内发布规章。此外，宪法就立法问题还作了一系列其他规定，

如有45处对哪些事项应制定法律作出了明确规定。比如，宪法第七十八条规定：“全国

人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。”第八十六

条第三款规定：“国务院的组织由法律规定。”第九十五条第二款规定：“地方各级人民

代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。”第十条第四款规定：“土地的使用权

可以依照法律的规定转让。”第十三条第二款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有

财产的继承权。”第五十六条规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，等等。宪法的一系列有关规定，是制定立法法的依据和基础。立法法以宪法为依据，对立法

工作应遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自

的权限范围、制定程序以及授权立法、法律解释和适用规则、备案等问题，作了全面、具

体的规定，这对于加强社会主义民主和法制建设，推进依法治国，建设社会主义法治国家，是非常必要的。

第二条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，

适用本法。

国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。

【释义】本条是关于本法调整范围的规定。

1982年通过的现行宪法确立了我国的立法体制。宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第六十二条规定，全国人民代

表大会“修改宪法”，“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。第六

十七条规定，全国人大会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他

法律”。宪法除规定全国人大及其会行使国家立法权外，还规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规;省级人大及其会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制

定地方性法规;民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地

民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，分别报有关上级人大会批准;国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，

发布规章。除宪法的上述规定外，地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和

经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其会，根据本市的具体情况和实际需要，在不

同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性

法规，报省、自治区的人大会批准后施行。省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章;省、自治区的人民政府所在

地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区

的地方性法规，制定规章。按照宪法和地方组织法等有关法律的规定，我国的立法体制是

由全国人大及其会的国家立法权以及行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单

行条例制定权、规章制定权构成的。我国的立法体制是统一的，又是分层次的。这是由我

国的实际情况决定的。我国是单一制国家，不是联邦制国家，实行人民代表大会制度。我

国地域广大，各地情况很不相同，经济、文化和社会发展不平衡。我国又是一个多民族的

国家，在少数民族聚居的地方实行区域自治。这些因素决定了我国的立法体制是统一的、

分层次的，需要在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，维护国家法制的

统一。

本条以宪法关于我国立法体制的规定为依据，对本法的调整范围作了规定。第一款明

确规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适

用本法。”根据这一规定，全国人大及其会制定、修改和废止法律的活动，国务院制定、

修改和废止行政法规的活动，以及地方性法规的制定、修改和废止，民族自治地方制定、

修改和废止自治条例和单行条例的活动，均由本法调整。关于全国人大及其会的国家立法权，除法律制定权外，还包括全国人民代表大会的宪法修改权。但是，宪法的修改不属于

本法的调整范围，依照宪法的规定，宪法的修改采用特殊的程序，与一般立法程序不同。

宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全

国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。”

宪法的修改应当按照宪法规定的程序执行。

本条第二款对行政规章作了规定。行政规章包括国务院部门规章和地方政府规章。行

政规章的制定，对于法律、行政法规、地方性法规的实施，有着重要的作用。因为大量的

法律、法规是由行政机关执行的，行政机关需要依据有关的法律、法规，作出相应的具体

规定。同时，由于法律、法规对有些问题的规定比较原则，需要通过行政规章使之进一步

细化或具体化，以利于更好地贯彻实施。但是，行政机关毕竟不是立法机关。行政规章的