社会政策变迁对农民工城市化进程的影响

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社会政策变迁对农民工城市化进程的影响

杨瑞雪

( 内蒙古师范大学法政学院，内蒙古　呼和浩特　010024 )

【摘　要】本文基于社会变迁的理论分析视角，考察不同时代背景下的不同社会政策对农民工城市化进程的影响。研究发现，从影响农民工城市化的众多因素中来看国家政策的方向和社会经济、政治、文化变迁是大的环境，是决定性的、关键的因素。【关键词】城市化；农民工；社会政策变迁

一、问题的提出

城市化（urbanization）也有学者称之为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。不同学科从不同的角度对之有不同的解释，就目前来说，国内外学者对城市化的概念分别从人口学、地理学、社会学、经济学等角度予以阐述。

2011年12月，中国社会蓝皮书发布，我国城镇人口占总人口的比重将首次超过50%，标志着我国城市化率首次突破50%。据预测，2020年中国城市化率将会从43%增加到55%，到2030年，中国城市化率可能会达到62.5%，城市人口达到9-10亿间。

党的十八大以来，全国已经有8000多万农业人口转移到城里落户，成功完成市民化，这不但是城市化进程的一部分，更是建立健全城乡融合发展的一部分。预计到2030-2035年， 农业人口还将有近4亿左右的人口，也就是说13亿人口原有的6亿农民将有2亿完成城市化，因此农业人口城市化之后的进一步增权包括：经济、政治、文化等社会资源及福利保障、收入水平、权益维护等获取方面，将成为今后城市化发展的重中之重。与此同时乡村的4亿人口也要求乡村和城市在现代化进程中地位的平等和发展的融合。

本文基于社会变迁的理论分析视角，考察在近40年来社会变迁的历史进程中，农民工的社会政策发生了何种变迁过程？在这一变迁过程中对农民工的城市化进程起着怎样的影响？

二、我国不同历史时期的农民工政策变迁及其特点（一）建国初期城乡二元格局尚未形成

1949到1956年新中国刚刚成立，这个阶段因为经过长年战乱，城市和农村的生产力发展水平差别不大，都很低，这个阶段的城乡二元格局尚未形成，二者是互相开放、平等的。这一时期的农民可以自由向城市迁移，并自然获得市民身份。

1953年，我国第一个五年计划开始实施，社会主义经济建设的帷幕开始拉开，许多农村和牧区的壮劳动力在国家的号召下纷纷涌进城市加入建设社会主义的大军中。“到1957年末，我国城市发展到176个，比1949年增长33.3%，平均每年增长10%；城市市区人口增加到7077.27万人，比1949年增长79.2%，平均每年增长19.9%。城市市区人口占全国人口的比重提高到10.9%，比1949年增加3.3个百分点。”

这一时期农民向城市流动的目的不是盲目的，是在国家建设社会主义的大背景下与当时的城镇化发展与国民经济发展相

适应的。为此我国的城镇化水平得到了提高，也奠定了我国国民经济发展的基础。

（二）1958-1977城乡二元格局正式形成

1958到1977是城乡二元格局形成，农民城市化进程停滞的时期。此时期正值第二个五年计划时期，我国经济发展走上了盲目乐观、跃进赶超、追求高速度的畸形轨道。工业脱离农业高速推进，一大批工业盲目上马，而农村人口则大规模脱离农业涌入城镇。

1962年我国开始进入了三年困难时期，一大批城市开始被撤销，到1965年，全国撤销40个城市，剩下168个城市。撤销形式有二，一是将“一五”时期以来设置的城市按原来恢复到县；二是将一部分原有地级市降为县，同时停缓停建大批建设项目。

与此同时，开始限制农民流入城市。1961-1964年，中央连续发文，要求三年内城镇人口必须减少2000万人以上。然而这一时期的逆城市化运动只是暂时的减轻了国家的经济负担，但从长远来看，其违背了社会经济发展的总趋势，阻碍了农民的致富之路，也阻碍了城市化进程。由此开始，城乡差距进一步扩大，农村社会结构的变革停滞不前。

而城乡关系僵化，则是在1966年文化大革命后，我国经历了“农业学大寨运动”“割资本主义尾巴”等运动都使得城市户籍管理更严格，而农村则进行着半军事化管理，如“车马归队、劳力归田”、“敲钟出工”，“五匠手艺人不允许外出做工或进城揽活”否则将被视为“资本主义尾巴”加以批判惩罚。

我国的城乡二元格局至此正式形成，此时期的农民“不允许离土离乡”，因此，这一阶段我国的农村和城镇没能互相促进、互相影响，也就不能够共同繁荣、共同发展。这种畸形的发展过程，也导致了我国城镇化发展严重滞后于工业化发展的格局。

（三）1978-1988从严格控制农民进城到一定程度上的允许

1978年12月党的十一届三中全会召开，农村开始实行土地联产承包责任制，此举是对农村土地经营体制的重大变革，大大激发了广大农民的生产积极性，但此时农民还未出现进城务工的需求。而此时的城里则出现因大批的知识青年返城就业和被平反干部恢复工作而带来的就业压力。为此，1981年初，国务院颁布了《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》，该通知规定，农民不得进城定居或务工。

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1983年，通过农村家庭联产承包责任制的实施，全国缺粮问题开始缓解，大部分农民实现温饱，部分地区开始出现有粮没处卖的现象。“1984年，中央下发《中共中央关于1984年农村工作的通知》通知规定：农民在自带口粮的前提下，可以到城镇就业、务工、甚至落户集镇。这标志着在我国对农民工政策从严格控制进城到开始解冻的变化。”1985年我国因粮食产量的提高，逐步开始取消粮食的统购统销制度，其过程如下：

“1983年中共中央1号文件指出，‘对重要农副产品实行统、派购是完全必要的，但品种不宜过多’。1984年中共中央1号文件又指出，‘要随着生产和市场供给的改善，继续减少统派购的品种和范围’。到1984年底，统派购品种从1980年的183种减少38种(其中24种是中药材)。实行了32年的统购统销开始瓦解。1985年，国家不再对农村下达指令性的收购计划。而是采用‘合同定购’的方式来收购国家需要的粮食。1985年底，中央提出了‘逐步缩小合同订购数量，扩大市场议购’的新方针。”

随着我国粮食政策从计划向市场的过渡，我国农业生产资料价格快速上涨，而农民也需要有资本的投入来支持农业生产，由此产生了农民进城务工和经商的推力；同时这一时期，随着文化大革命的结束和十一届三中全会的召开，我国商品经济开始有了一定的发展，乡镇企业开始涌现，各地的劳动力短缺则成为农民外出务工另一拉力。1986年下半年，国务院出台了允许一部分国营企业录用农业劳动力的规定。1984-1988农民工进城务工的数量增长速度较快。

从严格控制的城乡二元格局到一定程度上的政策松动，可以看出这一时期的农民工向城市流动是生产力恢复的表现，是我国经济复苏的表现，因而体现出其流动特点是自发的，但政策上国家依然强调城市的中心地位，只有在农民工进城务工或经商不影响城市居民就业和发展的前提下才默许农民工进城。

（四）1989-2000从经济过热时期的“盲流”到改革开放时期的限制性流动

我国的经济在1979-1988这10年里有一定程度的恢复和发展，但1988年开始，由于“经济过热”①

国家开始将众多乡镇企业以及在建工程进行治理整顿，许多在建工程被迫停建，各地乡镇企业也面临着倒闭的困难局面。而另一方面由于国家对工业的支持和对城市发展的保护，虽然对农业的政策有一定的松动，但同工业超高速增长迥异的是，农业生产增长缓慢，工业中的原材料工业、交通运输业的发展更加滞后，“基础瓶颈”日益狭窄。农业的不景气，加上以农养工的“剪刀差”②

，使得农民实际收入连年下滑，国家对农民工流动的政策又是基本上的默许，大批量的农民工开始跨区域性流动。到1989年春节后出现了“民工潮”。

1990年4月，国务院发出通知，要求各地严格控制和管理好农民工的盲目流动，并推行了临时工就业许可证制度和就业登记制度。在国家政策的严格限制下，全国的农民工“盲流”浪潮趋向缓和。1992年，党的十四大召开，确立了我国经济体制改革的基本目标——建立社会主义市场经济体制。这标志着我国进入了改革开放的新时期，社会现代化建设步伐进一步加快。随后各地经济迅速发展，特别是东南沿海地区经济迅速发

展，伴随着经济的发展是对劳动力的大量需求。而此时我国农村经济发展依旧缓慢，农业生产资料价格提高而农产品收入则增长缓慢，很多农民不堪重负，因而产生了外出打工、经商的强烈愿望。但这时的中国正面临计划经济向市场经济的过度，国企大批职工面临下岗再就业的命运，再加上亚洲金融危机的影响，许多企业倒闭，下岗职工更是达到2/3或3/4更高的比例。按一家三口人计算全国受影响人数则高达2.1亿。

在这样的改革浪潮中，国家的主要政策目标是优先解决城市居民的就业问题。在此目标的基础上，国家于1994年先后颁布了《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》和《关于加强流动人口就业证和暂住证制度》，以此来限制和规范农民工的流动数量、地区以及从事的工种，并配套以证件管理、就业审批、工种限制等措施。

这一时期农民工的流动特点主要体现为流动意愿增强，人数逐渐增多，但受所处时代和国家政策限制的影响，这一时期的农民工多为“盲目性流动”，且大多流向了非正规就业部门，因而遭受着不公平的待遇。

（五）2000-2010市场化进程中的农民工从公平就业到社会融入

“改革开放后，真正在农村从事农业生产的人数占农村劳动力的比重由1978年的90.6%下降到2005年的61.6%。2011年，中国农业从业人数为2.7亿，占从业人数比重34.8%。”“新的经营体制的确立，农民逐渐有了生产的自主性和选择权，农民从农业生产中分离出来，由单一的农业劳动者分化为若干个阶层。”

从以上数据可以看出，进入21世纪以来，我国开始大踏步地迈向工业化、城镇化发展的道路。这一时期的农民经历了80年代中期的“离土不离乡”到改革开放初期的“离土又离乡”再到这一时期的“进厂又进城”，在时代和物质利益的驱使下，广大农民开始了背井离乡的“候鸟式”迁徙和流动，成为中国现代化进程中不可缺少的一部分，也是最具有中国特色的一个群体。

然而从2003下半年开始到2004年春天后，我国东南沿海地区由曾经的汹涌的“民工潮”转为了“企业招工难”现象。自此之后，“民工荒”开始出现在人们视野。之所以会出现“民工荒”，一方面是因为劳动力市场的缺口，另一方面则是因为农民也是理性的“经纪人”，他们开始逐渐意识到自己利益的得失，以及合法权益屡遭侵害但却没有政策的保障。在市场的缺口和劳资关系紧张的形势下，国内劳动力市场发生了不可逆转的变化，那就是极为廉价的劳动力供应时代已经远去。

国家在这一时期对农民工的政策也由改革开放初期的限制流动转为追求农民工的公平就业和如何让其更好的融入城市社会。相关政策有2003年针对对农民工的歧视性就业和拖欠工资而出台的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、针对强制收容和强制遣送问题出台的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》；2004年针对农民工维权、公共服务、社会保障等一系列问题国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》；2008年，在金融危机的影响下，针对农民工返乡问题，为解决农民工工资、社会保障、再就业培训、