西方行政学理论的发展历程

西方行政学理论的发展历程

美国学者W·威尔逊1887年发表的《行政学之研究》标志着西方公共行政学的诞生，西方行政学至今已有百余年的历史。在这一个多世纪的发展和演变过程中，西方行政学者针对复杂多变的社会现实与行政现象，提出了不同的观点和主张，形成了众多的理论流派，行政学也发展成一门具有高度理论综合性和最具实践性的学科。一百多年来，行政学发展迅速，内容庞杂，流派众多，但在其发展中却始终贯穿着一条深层的主线——合法性和合理性的趋向。西方行政学主要有三个基本阶段。

西方行政学发展的第一阶段。

从19世纪末到20世纪三四十年代，其主要代表人物是威尔逊、古德诺、韦伯、法约尔和怀特等人。这一时期的主要贡献是确立了行政学的学科地位并使其理论化和系统化。这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。泰勒的科学管理理论和法约尔的行政管理理论以及韦伯的官僚制理论、都在行政学理论体系的形成过程中起到了重要作用。

威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；?

古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；

法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）

韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；

怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；

古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；

厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合著〈行政科学论文集〉；

福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。

西方行政学的产生和发展是与西方的科学管理运动密切相关的，在某种意义上说，正是科学管理运动的兴起，才促成了西方行政学的形成和兴盛。可见，西方行政学在提出和创立阶段就具有科学化和合理化的因素。1912年泰勒出版了著名的《科学管理》一书，在书中他强调应当实施新的科学化的管理方法和制度，“向管理要效率”并进而提出了著名的

科学管理理论。因此，我们说，在某种意义上，正是泰勒的科学管理理论在西方行政学上的运用，“使其在一开始就具有了科学化和合理化的色彩”。然而，理论总是在发展变化的，迟早会与时代和生产力的发展显现出不相适合的地方。尽管泰勒的科学管理理论具有科学性和合理性的一面，但是因其研究的是作业现场的操作效率问题，这就使其理论不可避免的缺乏“一般性”的特征。

继泰勒之后，法约尔受到科学管理原理思想的影响，同时又改进了泰勒看待管理问题的角度，进一步将管理定义为“就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”，他还确定了14条管理原则和管理五要素说。其理论不仅是用于企业界，而且被政府管理机关所普遍采用，正因为法约尔理论具有的“一般性”，使他成为“直到本世纪上半叶为止，欧洲贡献给管理运动的最杰出的人物”。但是，他在“管人”的问题上，同泰勒一样主张以纪律进行经常性的监督，所以他的组织理论也没有摆脱“机械模式”。

20世纪三十年代德国的社会学家马克斯·韦伯创立了官僚制的组织理论，这使他成为当代社会科学领域最有影响的同时又最有争议的学者之一。他的官僚制主张的是一种以分部－分层、集权－统一、指挥－服从等为特征的组织形式。他的官僚制（科层制）组织理论在许多规定上具有合理性和合法性的因素。他提倡合理的分工，认为合理的分工有利于提高组织的效率；他提出了“人事制度应当合理合法”，他主张“职务是通过自由契约关系来承担的”，同时他主张官僚组织应当依照规章办事，而不应当随心所欲的进行。

二、西方行政学的第二阶段。始于20世纪四十年代。

巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；

西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；

沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献；

帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；

麦格雷戈：对人事管理的传统观点— X 理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点— Y 理论；

林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。

二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。在这一时期世界经济危机和第二次世界大战是西方各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任经济政策，开始了国家对经济与社会的全面干预。与之相适应，各国行政管理在行政治职能、行政体制、行政方法方面发生了极大的变化与发展，同时行政学也有了极大的发展与进步。行政学发展到20世纪四十年代的时候，传统的行政学遭到了一些学者的批评，其中批评意见最为彻底的是美国著名的行政学家西蒙。他认为传统的行政学的研究方法缺乏科学性，他主张将行为主义引介到行政学的研究中来。西蒙行政决策理论的最大的特点就是它基

于“有限理性”的概念来发展他的理论，他认为所谓的“绝对理性”在实施上是不存在的。他的研究开拓了行政理论新的视野，使人们摒弃了传统行政理论中“绝对理性”的假设，使行政学的研究更具科学性。

传统的行政管理的思想及做法到了20世纪五十年代已经开始显现出了其从创立之初就具有的缺陷，尤其是韦伯的科层制理论更是受到了现实的挑战。著名的帕金森定律就指出了传统的官僚组织机构存在的无效活动以及机构臃肿、抵消的弊病。尽管帕金森的观点有些过激并且明显存在着片面性和不良的倾向性，但是我们也应该看到，他至少道出了政府机构中存在的某些过分追求形式、一味地追求奢华的不良作风。随着经济的发展与科技的进步，传统管理思想已经远远不能适应人的发展和要求，引起了雇员强烈的不满，因而人的问题受到了管理当局和行政学者的重视。麦格雷戈以马斯洛的需要层次说为基础，通过对传统的人为人天生就是懒惰和逃避劳动的人事管理理论—X理论的批评，进而提出

了“鼓励人创造，发挥人的潜力”的Y理论。

三、行政管理的“新公共管理主义”阶段。

始于八十年代初至今,其特点是与经济学上的新自由主义相一致，强调政府效率与经济发展之间的关系及政府改革的技术手段，这一时期，公共管理学进入到了“重建”运动阶段。20世纪八十年代以来,西方出现了声势浩大的政府再造运动。这一时期的代表性人物主要有：以经济学方法讨论政府行政问题为主要特征的公共选择理论的创始人布坎南；倡导

用“企业家精神”来克服政府官僚主义的美国学者奥斯本。伴随着行政学的飞速发展，行政学作为一门独立学科却受到了根本性的挑战，即所谓的“科学上的认同危机”。面对危机与挑战，学者们转向了把行政学与经济学纳入同一轨道的研究模式，美国著名的经济学家布坎南通过对政府失败及其改进的深入探讨，创立了影响深远的“政府失败说”。布坎南基于公共选择理论的基本假设，分析了政府失败的根源，即政府工作的低