新加坡城市建设和管理的经验与启示

新加坡城市建设和管理的经验与启示

2012-02-10

内容摘要：新加坡是举世公认的美丽的花园城市，走出了一条成功的符合新加坡国情的高度集约化的城市化道路，目前正在向更高阶段的宜居城市发展。新加坡城市建设和发展的成功得益于在城市规划、交通管理和可持续发展等方面的精心规划和努力。本报告结合新加坡城市发展的经验和启示，提出了加快中国城镇化进程的若干建议。

关键词：城市建设，经验，启示，新加坡

2009年11月～2010年11月，笔者参加了为期一年的“第二届（2009年度）中国－新加坡中高级领导者能力建设项目（连瀛洲纪念奖学金）”中方访问学者的有关活动，多次赴新加坡参观访问，前后共计3个多月。通过考察，笔者认为，新加坡的城市建设和管理经验具有较大的借鉴意义。

一、新加坡城市建设和管理的主要经验

（一）符合新加坡国情的高度集约化的城市化道路——从花园城市到宜居城市

新加坡是举世公认的美丽的花园城市，目前正在向更高阶段的宜居城市迈进。新加坡面积仅有710平方公里（相当于北京五环以内的市区面积），人口499万，密度高达7028人/平方公里（北京6个中心城区约为5200人/平方公里），城市化水平高达100%。然而，在新加坡，人们并没有一般大城市那种人口、建筑和交通十分拥挤的感觉，这主要得益于新加坡走出了一条符合其自身国情的高度集约化的城市化道路。这个道路有如下几个特点：一是在城市建设的空间结构上，采取的是多中心组团式开发模式。这种模式可以将人口和城市建筑有机地（城市功能分散组团）分散到中心城区和各新镇之中，既有区域功能分工，又有适度的综合发展；既充分利用了有限的土地资源，又避免了各地区之间的交通需求过度问题，避免了人口和城市建筑过度集中于主城区，有效地防止了“大城市病”的产生。二是在居住和产业空间布局上，采取高层高密度的组屋居住小区开发模式和集约式的产业园

区建设模式（包括工业园区、集中的商业街区和港口、金融集中服务区等）。新加坡建有50多个居民小区，每个小区居民大约10万人左右。居民小区一般由相对交通封闭的若干组5～10栋20～30多层的楼宇集中布局而成（其中一层为无墙的公共空间，居民可以在此举行一些公共活动），其中均配备了完善的商业、学校、医疗等社会性基础设施。新加坡有各种产业园区40多个，多为集约的建筑物模式（这与中国动辄数平方公里的产业园区完全不同），占地面积小，就业吸纳能力强，产出效率高。这样的模式既有效地节约了宝贵的土地资源，腾出了大量的土地空间，为生态环境保护建设和可持续发展创造了重要的前提条件，也有力地保护了新加坡中心地区的湿地和原始森林，营造了大量的人工森林和绿色草地。三是在交通方面，以公交优先建立了多方式、完善、便捷的交通网络和先进的交通运输管控体系（主要有拥车证制度和ERP收费体系）。这样既有效地将中心城区及各新镇连接起来，又能有效地提高交通运输效率，使人们既能感觉到城市的整体性，又能感觉到城市多样化的空间存在。

（二）城市发展规划体系完整、规范、连续性强

新加坡城市规划包括三个层次，一是概念规划。从1971年开始制定，每10年修改一次，1981年、1991年和2001年都进行了修订。概念规划的目的在于，根据新加坡国家发展的长期愿景，明确未来新加坡城市发展的方向以及土地利用的长期策略。2001年的修改概念规划突出强调了城市在花园中的宜居和可持续发展原则、积蓄淡水营造亲水环境原则和加大旧楼改造原则等，进一步明确了未来新加坡城市发展的前景——宜居城市。二是总体规划。根据概念规划的宏观架构和策略，为各个地段做更详细的规划。总体规划制定过程包括总体规划草案的制定、草案征求民意（包括公开展示、专家研讨和小组讨论等）、草案的修改、报国家发展部审批等。三是项目发展的管制。这实际上是规划的具体实施，主要内容包括按照规划的要求通过招标的方式公开出售各类明确了具体用途的规划土地，如果出现不同项目之间用地的矛盾或与规划用地不协调的用地要求，则负责调整解决。目前，新加坡的居住用地只占土地总量的15%，然而，却基本而且是高标准地实现了“居者有其屋”的目标。这显然是个奇迹，这与新加坡理念先进的城市发展规划是分不开的。

（三）交通运输网络完善，管理体系独特、有效

新加坡陆路交通网络主要由4条高速公路、3条地铁和城铁、1条普通铁路以及完善的街道道路系统组成，高速公路将中心城区与各新镇紧密地联系在一起；地铁与城铁则主要将各居住区串起来，普通铁路主要为货运，街道道路系统发达，其中最具特色是带屋顶的走道，将居民区与各交通站点安全地连接在一起，极大地方便了居民的出行。新加坡交通理念是以公交为主，铁路和城铁发达、快捷并能做到不亏本，公交更是末端交通的首选，可以保证出门200米内就可以乘坐一路公交线路。以南洋理工大学为例，整个校区大约只有1平方公里左右，但开行了内部公交3条（A线、B线和C线），外部公交直接进校区也有3路，分别是199路，179路和179A路，交通极为方便。在防治交通拥堵上，实施了拥车证制度和ERP调控收费系统，取得了良好的效果。拥车证制度是指对购买私人用车的车主收取定期的拥有车辆的费用，每年按照路网建设情况和交通管理情况确定新增放私家车的数量，然后通过由需要购车的车主竞标来定拥车费用，拥车证有效期为10年，剩余年限可以自由转让，10年后需要重新通过上述竞标过程获得拥车证，这样就有效地控制了私家车的数量。ERP是电子道路交通自动收费系统，为缓和交通拥堵状况，新加坡交通部门在一些交通要道、路口和堵塞较为严重的路段设置了ERP监控器，当车辆行使到这些地点和地段时，就可能被收取费用，越是高峰时期收费会越高，而非高峰时期可能不收费，这样就能很好地调节各个地点的交通流量，缓解交通状况，车主必须购买ERP卡，并将其插入车上专配的ERP器中。ERP的优点，一是不影响正常的交通秩序；二是能用经济手段有效地调控关键路口的交通状况，改善交通条件；三是可以集中一笔资金用于不断改善道路条件的建设。

（四）公用事业针对性强，效益高

新加坡淡水资源比较缺乏，长期以来依赖马来西亚提供淡水。新加坡与马来西亚签订了两个长期供水合同（一个100年，一个50年），其中50年的供水合同明年到期，续签工作正在进行，但前景不容乐观。新加坡未雨绸缪，规划实施了两大类新的水资源开发项目，一类项目是雨水蓄积工程，就是在新加坡河等河流的入海口处修建坝堤，积蓄雨水，冲淡海水，形成淡水水库，供新加坡未来使用。目前已有70%地区的雨水可以通过这种方式得到蓄积，未来的目标是100%。另一类项目是生活污水深度处理项目和海水淡化项目，其中生活污水深度处理项目处于世界先