产权界定案例

产权界定案例
案例一：
廊坊开发区中油管道正泰物业公司(简称正泰公司)是中国石油天然气管道局(简称管道局)在河北省廊坊开发区申报成立的“三产企业”。

该企业于1993年5月注册登记为“集体所有制”企业，注册资金200万元注册资金的来源是，管道局短期借款(累计15329万元)、局机关职工集资(817万元，1995年12月归还)和局有关单位的扶持资金。

原法定代表人和副经理刘自力皆由管道局任命。

2000年初，正泰物业公司向主管机关管道局申请并提出了突出经营者和公司职工个人利益的改制方案，要求分配资产或拥有股份，方案被管道局否决。

之后，管道局多次在局务办公会议上声明:正泰物业公司所有利润都是管道局资金创造的，资产必须归管道局所有。

2000年12月，刘自力被职工选举为正泰公司经理。

随后，刘向工商分局提交变更法定代表人申请。

然而，管道局却任命了正泰公司的新经理，并免去刘的副经理职务最高人民法院在1993年5月6日印发的《全国经济审判工作座谈会纪要》中特别指出，“关于企业性质的认定:对于由个人投资开办但登记为集体所有制性质的企业，企业的经营者向人民法院起诉，要求变更企业性质的，人民法院不予受理。

对审理案件中涉及企业性质的，……人民法院受理案件后，要进行调查研究，认真听取各方面的意见，对于确属私营性质的，可以建议工商行政管理机关变更登记。

”据此，一个合理推论是，“假集体”企业的产权界定尚不被法院直接受理，“假全民”企业就更不可能了计划经济体制试图以“公有制经济”(国有和集体所有制)一统天下从而禁止一切私人经济，但实际上，私人经济在“最危险却又最安全的地方”(即“公有制经济”的边缘和缝隙中)不可阻档地生长起来。

例如国有部门为增加内部人福利而投资或者货款扶持下属集体企业、私人投资“挂靠”为“全民所有制”企业或“集体所有制”企业〕更重要的是，即使在“公有制经济”体内，也无处不在地活跃着私人利益，尽管它们时刻处于夹缝之中。

. :国家和集体所有的产权以及私人权益交织于一体，互相侵蚀、互为补充，“你中有我，我中有你”。

但这种“不规范”的产权格局很难说绝对不合法，事实上它们可能大多出于各级政府的默许。

其中一个重要原因是政府越来越无法承受各种国有企事业单位的财政负担，要维持它们的存在只
能默许其利用国有资产或者某种特许权“创收”以国有部门贷款扶持的集体企业为例，该类企业大多是为解决国有部门职工的福利和子女就业而创建，国有部门可能没有实物或货币投资，但企业的成立和日后运营多多少少都利用了国有部门的地位、资质和影响力。

这些企业名为集体企业，但其所有权(如收益分配权、负责人任免、资产处置等)很可能并不为企业成员集体拥有，而是主要由作为主管机关的国有部门和集体企业法定代表人分享。

如果这些企业按照“谁投资，谁拥有产权”的原则界定产权，则其主管机关就会因没有‘投资”而丧失原有的企业控制权和相应的收益。

规则对要害问题的解决无能为力。

“谁投资，谁拥有产权”是产权界定的基本原则。

但现实中许多部门或个人是靠权力关系、靠法律给予国有企业的特权或者靠法律对私人投资的歧视，取得了事实上的产权(指分享企业利润的事实权利)。

而集体企业或私人企业也的确从中获益，比如私人企业“挂靠”在国有部门，享受一些政策优惠。

这些“权力出资”或者“特权出资”算不算投资呢?如果算的话，是不是等于承认违纪违法行为的合法性?如果不算，如何解决原格局的受益者操纵权力规避产权界定或者利用制定规则的权力创制新规则?制定包罗万象的界定规则事实上是不可能的。

问题的关键在于，法律如何防止和纠正公共权力和特权成为事实上的投资(即如何禁止“寻租”)。

而这已经是产权界定规则力不能逮的问题
案例二：
1994年，某村民委员会与某公司签订“创办烧结金刚石锯片基体厂（下称未注册基体厂）的协议书”，约定由村委会负责改造和扩建厂房，提供水、电资源；项目采取集资的办法筹集资金，集资范围由村委会运筹，所缺部分流动资金暂由公司垫付，但务必在1994年底前偿还；主办单位为村委会，但暂不办理营业执照，先挂靠在公司名下，暂由公司代管。

协议同时阐明，公司要求村委会尽快办理营业执照，彻底脱离公司。

此后，村委会向工商部门申请办理营业执照，2000年1月25日，经工商部门审核，基体厂（下称注册基体厂）注册成立。

2000年1月30日，某研究院作为公司的上级主管部门，以未注册基体厂的净资产来源于国家税收优惠政策所形成的扶持性免税基金，应属国有资产为由，向其上级主管部门原国家冶金工业局申请产权界定。

2000年2月21日，原国家冶金工业局作出（2000）53号“国家冶金工业局关于烧结锯片基体厂产权问题的批复”（下称53号批复），对
未注册基体厂的资产认定为完全国有。

为此，注册基体厂不服，2001年3月，以承接原国家冶金工业局职能的国家经贸委为被告（原冶金工业局被撤销），向某市第一中级人民法院起诉，请求撤销原国家冶金工业局作出的“53号批复”。

一审法院经审理认为，原国家冶金工业局的部分行政职能并入国家经贸委后，国家经贸委作为承接原国家冶金工业局的部门，应作为本案的适格被告。

根据国办发(1998)59号文件的规定，原国家冶金工业局的主要职责不包括对国有资产进行产权界定的行政职权，因此，原国家冶金工业局作出的“53号批复”超越了行政职权，遂判决撤销了原国家冶金工业局作出的“53号批复”。

国家经贸委等不服一审判决，向某市高院提起上诉。

二审法院经审理认为，根据有关国有资产管理法律、法规和规章的规定，国有资产管理机关是对国有资产产权进行界定的行政主管部门，有权依法对企业的国有资产进行界定并作出最终发生法律效力的行政决定。

公民、法人或其他组织对国有资产产权界定提起行政诉讼，须与该行为存在有法律上的利害关系，否则，不具有起诉的主体资格。

一审法院判决在认定“53号批复”的性质及注册基体厂诉讼主体资格上有误，属认定事实不清，适用法律、法规错误，据此裁定撤销一审判决，发回重审。

点评
本案涉及两个关键问题，即“53号批复”是否可诉和注册基体厂是否具有本案原告的主体资格。

“53号批复”的可诉性
笔者认为，原国家冶金局作出的“53号批复”不具有可诉性。

理由是：根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《集体企业国有资产产权界定暂行办法》及国资法规发(1992)70号《关于清产核资中全民所有制企业、单位对外投资的清理和界定的暂行规定》、国经贸企(1996)895号《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》、财清字(1999)10号《关于做好科研机构转制过程中清产核资工作的通知》等一系列企业国有资产产权界定的法律规范规定，国有资产产权界定的程序是：第一，企业或单位自行清理和界定，即“自我界定”，必要时可由上级主管部
门或国有资产管理部门直接进行清理和界定;第二，对清理、界定已属于国有资产的部分，报同级国有资产管理部门认定;第三，经认定的国有资产，按规定办理产权登记手续。

根据这些规定，可以看出，产生国有资产产权界定最终法律效力的是国有资产管理部门的认定或登记，这也是我国国有资产产权界定权的专属性所决定的。

我国国有资产产权界定的权力属于国有资产管理部门，98年以前属于国有资产管理局，98年以后属于财政部，这说明，国有资产的产权界定只有国有资产管理部门作出的认定或者登记，才具有最终的法律约束力，其他任何部门所作的界定均不具有法律效力，包括企业的自身界定和上级主管部门的界定。

结合本案，原国家冶金局不是国有资产产权界定的法定部门，不具有国有资产产权界定的法定职责，它作为当时某研究院的上级主管部门对其国有资产所作的“53号批复”，是上级主管部门对其下级单位国有资产“自我界定”的认可，仍属“自我界定”的范围，这个“批复”按照上述法律规范的规定，并未产生最终的法律效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，无法律上的约束力。

因此，“53号批复”不具有可诉性。

注册后的基体厂是否为本案的适格原告
笔者认为，注册基体厂不具有本案原告的主体资格，不能对“53号批复”提起行政诉讼。

理由是：从注册基体厂的注册情况看，其注册资本不包括“53号批复”所指未注册基体厂的厂房、机器设备等固定资产，因此，注册基体厂与“53号批复”在法律上没有权利义务关系。

此外，按照我国民法通则的有关规定，法人的民事权利能力及民事行为能力始于成立，注册基体厂成立于2000年1月25日，此时在法律上才具有民事权利能力与民事行为能力，而对其成立之前的基体厂的有关事项没有主张的权能。

因此，注册基体厂不具有本案原告的主体资格，对“53号批复”没有诉权。

本案引发的思考
此案的审理引起了一些理论争议，一种观点认为，行政主体作出的行为除为自身利益的民事行为，一般均为行政行为，且行政行为应在法律规范授权的情况下作出方为合法，否则将被依法予以撤销。

另一种观点也是笔者的观点认为，上述认识在行政法及行政诉讼法的一般理论上是没有问
题的，但应该看到在实践中，行政管理的模式有异，因而法律对管理体制的设定及管理主体的授权亦有所不同。

因此，在行政审判中，除运用一般行政法理论外，还应注意特定行政管理领域的特点，依其特定的法律规范认识、审查和判断特定行政管理领域的模式、行政主体的资格、权限范围、行为的性质及合法性等。

以本案为例，我国有关国有资产法律规范为国有资产的管理和界定设定了特定的管理模式，即管理主体及权力的单一性。

在国有资产产权界定的程序方面规定了“三步走”的运作模式。

从这个程序模式中，我们看到，国有资产界定的权力属于国有资产管理部门，同时程序中又设定并赋予企业或者上级主管部门对资产实施“自我界定”的权利，这即阐明了国有资产界定权力的单一、独有性，又考虑了界定工作的复杂性，便于实际操作。

实践中，由于历史原因，目前仍存在企业等上级主管部门属于行政部门的现象，但审判中不能被这种现象所迷惑，特别是在国有资产管理行政案件中，不能将属性为行政机关的主管部门的“自我界定”视为行政行为而予以撤销，这样将使国有资产界定因程序的“断节”而陷入无法操作的境地，破坏了国有资产界定的程序规定。

在此，笔者认为，今后在国有资产产权界定行政案件的立案中，应首先审查被告的主体资格，凡被诉主体不属于国有资产管理部门的诉讼，一律不予受理，以此支持和维护国有资产产权管理体制的正常运行。