引导基金可采用融资担保模式

引导基金可采用融资担保模式
(2009-09-23 16:37:19)
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引导基金可采用融资担保模式
来源：融资中国发布时间：2009年07月20日 16:17 作者：于凤坤
目前，我国很多地方已陆续设立创业投资引导基金，通过采取跟进投资和参股设立创业投资企业的方式，引导社会资金投资政府政策扶持的中小企业和高科技企业，促进创业创新活动。

根据国家出台的有关文件精神，借鉴国际经验，本文建议政府创业投资引导基金可以采用融资担保的模式。

一、必要性
① 创新财政资金使用方式，放大政府财政资金的引导作用。

目前，全国各地很多地方都在探索设立创业投资引导基金，特别是在北京、上海等经济发达地区，政府创业投资引导基金主要采用参股设立创业投资企业（即母基金）的方式。

从目前实践运作的效果来看，参股设立创业投资企业的方式起到了一定的引导作用，增加了创业资本总量，但是存在政府创业投资引导基金自身规模局限性问题，使资金放大倍数有限，而采用融资担保方式，不直接或占用很少政府资金，即根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，采取提供融资担保方式，使创业投资企业获得债权融资。

融资担保方式是通过政府信用，提高政府创业投资引导基金的放大效应，增加创业资本市场的资金供给。

如美国小企业投资公司（SBIC）计划自1994年开始实施融资担保模式，截止2002年，财政共拨款 2.285亿美元，并自2002年开始财政不再对SBIC项目投入资金。

但仅在2002财年，美国小企业管理局（SBA）就批准了313家小企业投资公司的注册申请，引入私人直接投资61.66亿美元，为小企业投资公司担保债务资金82.791亿美元，使当年可用于小企业投资的资金高达144.451亿美元，是累计财政拨款总额的63.22倍。

因此，进一步探索引导基金新的运作模式，放大财政资金的杠杆作用，具有非常重要的现实意义。

② .融资担保模式能够简化国有资产的操作性，降低财政支出成本。

根据2008年10月18日国家发改委、财政部、商务部联合发出的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，“引导基金应以独立事业法人的形式设立”。

如果政府创业投资引导基金采用跟进投资和参股设立创业投资企业的方式，都涉及到出资和将来的投资退出问题，存在实际操作的复杂性，特别是对于未来资金的退出，涉及到国有资产的评估，如何既实现政府扶持政策，又能保证国有资产的不受损失，在操作上存在一定的难度。

如果政府创业投资引导基金采用融资担保模式，则政府创业投资引导基金的管理主要是评估创业投资管理公司和监督投资运作，不涉及财政资金的直接投入和投资退出，使实际操作更加简单。

同时，通过组织评估，政府创业投资引导基金为创业投资管理机构提供担保支持，可以收取适当的费用，降低财政支出成本。

根据SBA发布的统计信
息，1994年到2004年间， SBIC为112.5亿美元的参与式证券提供了担保，并因此取得了27亿美元的投资收益。

③ 进一步改善现有的创业投资融资环境，促进创业投资业快速发展。

随着国内创业板市场的推出，人民币创业投资基金的发展迎来一个良好的发展机遇，外资创业投资基金一统天下的局面有所改善，人民币创业投资基金正在崛起。

目前，政府创业投资引导基金采用参股设立创业投资企业的方式进行运作，即作为人民币创业投资基金的一个出资人（LP），但是因为政府创业投资引导基金只提供最多30%的资金，创业投资管理机构仍然需要筹集其他70%的资金。

从发达国家来看，创业投资基金的主要资金来源是养老基金、大学基金、母基金、保险资金等机构投资者，而在我国，除了社保基金已经开展了私募股权投资业务以外，其它机构投资者，如养老基金、保险资金、商业银行等或因法律障碍或还未实质性开展私募股权投资业务，进而使创业投资管理机构筹集人民币创业投资基金面临着巨大的困难。

因此，现阶段政府创业投资引导基金采用融资担保模式，支持创业投资管理机构通过发行债券等方式获得融资，增加创业资本市场的供给，改善创业投资管理机构的融资环境，促进创业投资行业的发展。

④ 培养创业投资管理人才，提升创业投资管理机构品牌。

目前，国内机构投资者缺乏，企业和个人成为我国人民币创业投资基金的主要出资人（LP）。

作为个人和企业投资者，容易出现看重短期回报、风险承受力有限、参与投资管理意愿强等现象，出现这种现象的本质在于管理人（GP）和投资人（LP）的信任关系还在建立之中。

毕竟国内有品牌、有突出业绩的创业投资管理机构还是少数，品牌建立需要一个过程。

但是这种现象的出现，极其不利于创业投资管理人才的培育和创业投资管理机构的长期发展。

因为投资人的心态会直接影响创业投资管理机构的投资取向，投资人重视短期回报，即直接导致创业投资管理机构追逐成熟期企业，忽视培育具有发展潜力的初创期和成长期企业。

政府创业投资引导基金如果采用融资担保模式，可以改善管理人（GP）和投资人（LP）的信任关系，一方面降低投资人的风险，减少投资人由于不信任而参与投资管理的现象；另一方面使创业投资管理机构以一定的自有资金，就可以获取2倍或3
倍的杠杆资金，并且通过政府的担保使这种资金成为长期稳定的资金，从而可以引导长期的价值投资取向，有利于创业投资管理机构培育自己的品牌。

二、可行性
① 政府创业投资引导基金采用融资担保模式具有政策依据。

2005年11月15日，国家发展改革委、科技部、财政部等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》），该办法的第二十二条规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。

同时，《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》中明确指出引导基金“根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力”。

因此，政府创业投资引导基金采用融资担保模式具有政策上的可行性。

② 创业投资企业债的试点，为融资担保模式的实施提供有利的条件。

2009年4月30日，被称为“中国第一只创投企业债”的“09苏创投债”成功发行。

“09 苏创投债”的发行人为中新苏州工业园区创业投资有限公司（以下简称“中新苏州创投”），发行总额为人民币5亿元，7年期固定利率品种，采取“5+2”模式发行，即前五年票面年利率为6.70%，固定不变；在债券存续期的第五年末，发行人可选择上调票面利率0至100个基点（含本数），并在债券存续期后两年固定不变。

“09苏创投债”的成功发行，开辟了创业投资企业一个新的融资渠道。

但是按照现行有关管理办法，具备发行创业投资企业债条件的创业投资企业屈指可数。

如果能够通过政府创业投资引导基金提供融资担保，进行发债融资，则不失为在现有国情下创业投资企业一条实际可行的融资途径。

三、建议
① 关于融资担保模式的设计。

我国政府创业投资引导基金提供融资担保，由创业投资企业通过公开市场发行证券，引导基金对其融入资金的还本付息予以担保。

在创业投资机构不能按期还本付息时，由政府创业投资引导基金代为偿付。

为补偿所承担的风险，政府创业投资引导基金向创业投资机构收取一定比率的担保管理费，并参与一定的利润分配。

融资担保模式能否具有操作性，其核心在于证券设计。

创业投资企业通过公开市场发行证券，可以设计为具有一定附加权的债券，即介于债权和股权两者之间的证券，可以享有一定的固定年利率，同时享有一定的利润分配权力，这样一方面可以降低创业投资企业的当期融资成本，同时也可以使投资者参与到一定的利润分配。

建议由国家相关政府部门牵头制定融资担保管理办法。

由政府相关部门牵头组建工作小组，制定融资担保管理条例。

应该充分借鉴国际经验，结合我国国情，对融资担保方式、证券发行及监管框架做出具体规定。

② 关于融资担保的运作和风险控制。

政府创业投资引导基金采用融资担保方式的风险控制，其核心在于选择创业投资管理机构。

由于我国创业投资发展起步晚，本土创业投资企业的信用记录与业绩尚未完全建立起来。

同时，政府创业投资引导基金采用融资担保的模式，并不参与具体的日常管理，对创业投资管理机构实施的不利于引导基金利益的行为难以进行有效监督与控制，而一旦创业投资企业运行失败，则引导基金提供的融资担保就会承受较大的担保代偿风险，因此，选择创业投资管理机构是一个重中之重的环节。

应该对创业投资管理机构的注册资本、投资计划、管理人员的资格进行审查，并对创业投资管理机构的投资行为和财务状况进行有效监督。

建议由国家相关政府部门组建专门机构开展融资担保业务。

政府创业投资引导基金采用融资担保模式，是一种创新的方式，应组织专业队伍，设计严密的流程，并进行严格的监管，以尽可能地降低风险。

但对于大部分地方性政府创业投资引导基金不主张采用这种方式，原因主要在于：一是融资担保方式的有效性主要依赖于政府的信用，而地方政府实力有限，担保能力有限；二是地方政府采用融资担保模式，会导致地方政府承担较大风险。

（作者系北京中关村科技创业金融服务集团有限公司研究中心主任）。