流域生态服务市场化补偿管理制度_刘晶

　第２１卷第８期

２０１２年８月

长江流域资源与环境

Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ａｎｄ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｂａｓｉｎ

Ｖｏｌ．２１Ｎｏ．８

Ａｕｇ．２０１２

　流域生态服务市场化补偿管理制度

刘　晶１，２，葛颜祥２

（１．山东政法学院商学院，山东济南２５００１４；２．山东农业大学经济管理学院，山东泰安２７１０１８）

摘　要：为平衡流域上下游之间经济发展与环境保护利益的矛盾，解决依赖政府支出补偿能力有限的问题，我国许

多地方尝试着在流域生态补偿中引入市场机制，各地涌现出大量的生态服务市场化补偿案例，成为目前中小流域

生态服务补偿的有益探索和重要补充。为保障流域生态服务市场的健康发展和有效运行，对其管理制度的研究显

得尤为重要。鉴于此，在总结国际生态服务市场管理实践和政策经验的基础上，对我国当前流域生态补偿相关的

管理实践、政策和法律制度进行评价，并以此为基础，从管理政策、法律制度和市场机制３个层面，给出我国生态服

务市场管理制度的框架设计。

关键词：生态环境；市场补偿；管理制度；机制

中图分类号：Ｆ０６２．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８２２７（２０１２）０８－１０１８－０７

近年来，随着流域生态环境的恶化，流域上下游区域之间的矛盾日趋明显，中国面临着合理保护和管理好江河流域的巨大挑战，生态补偿成为有效平衡流域上下游之间经济发展与环境保护利益关系的关键所在。世界上很多国家在生态保护和利益补偿方面进行了大量的实践探索，我国生态服务市场补偿实践也在供需的驱动下（或地方政府主导下），先于理论研究在不同层次流域展开，各地涌现出大量的市场化补偿案例，尝试着在生态服务供需双方之间建立直接的联系，这在一定程度上体现了“谁受益，谁补偿”的原则，受到政府及各参与主体的认可，促进了流域上下游之间的协调发展，成为目前我国流域生态补偿的有益探索和重要补充，作为流域综合管理的一种有效手段，推动着流域生态服务市场以各种形式迅速发展。

为适应流域生态服务市场发展的需要，弥补单纯依赖政府支出补偿能力有限的不足，我国应该积极倡导建立和实施生态有偿服务制度，至少在有条件的地区进行试点。因而，有必要对我国现行的流域管理政策进行制度变革，在流域生态补偿过程中引入市场机制，建立下游地区对水源地的生态补偿机制，使水源地保护成为一种强制与自觉相结合的

行为，形成上下游地区优势互补、协调发展的多赢局面［１］。鉴于此，本文在总结国际生态补偿的管理经验的基础上，探讨了引入市场机制情况下，目前我国流域生态补偿的运行方式、操作规程、配套法律、法规以及管理政策方面可能存在的不足及完善目标，以期为流域生态环境管理和保护提供系统、实用的理论指导。

１　国际生态补偿的管理经验及借鉴

１．１　国际生态补偿实践

世界上很多国家在生态保护和利益补偿方面进行了大量的实践探索，积累了丰富的案例和经验。国际环境与发展研究所（ＩＩＥＤ）对全球６５个国家２８７个生态付费①案例进行总结和归类，发现已有的案例涉及政府购买、自组织私人交易、开放的市场贸易和生态标记４种环境交易类型［２］，其中６１例为流域环境保护交易。总结典型案例及其交易特征如表１。

由表１所述可知，在国外生态有偿服务制度发展历程中，出现的易于快速实现的生态有偿服务应用案例，呈现以下特征：（１）生态服务的供给者和受益者之间利益关系明确；（２）产权制度比较完善，资

收稿日期：２０１２－０１－１２；修回日期：２０１２－０３－０１

基金项目：国家自然科学基金项目“引入市场机制对水源地进行生态补偿的理论与管理政策研究”（７０８７３０７７）

作者简介：刘　晶（１９７５～　），女，山东省新泰人，博士，主要研究方向资源与环境经济．Ｅ－ｍａｉｌ：ｄｌｊｊ２００８＠１６３．ｃｏｍ

①与国内的“生态补偿”概念相对应，国际上一般称为环境服务付费（ＰＥＳ，Ｐａｙｍｅｎｔ　ｆｏｒ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｓｅｒｖｉｃｅｓ），在本文中把“生态补偿”

与“生态服务付费”视作同义语．

表１　以市场为主导的生态补偿案例及特征［３～１１］

Ｔａｂ．１　Ｍａｒｋｅｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　Ｅｃｏ－ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　Ｃａｓｅｓ　ａｎｄ　Ｆｅａｔｕｒｅｓ

交易类型代表案例参与人及生态服务交易特征

自组织的私人交易法国Ｐｅｒｒｉｅｒ矿泉水公司为保护瓶装水水源，公司与同意

将土地转向集约程度较低的乳品业和草场管理技术的农

场签订１８～３０ａ合同，按照３２０美元／（ｈｍ２·ａ）的价格

连续支付７ａ补偿

企业与企业或企业与个人；高价值的生态环

境服务，提供生态环境服务的成本不定；生态

环境服务与私有产品相联系；不同供应者提

供的生态服务可以完全替代

较强的机制安排；很

强的监测和执法机

制；初始产权分配

公共支付美国纽约在Ｃａｔｓｋｉｌｌ流域的生态环境服务付费计划，处

于流域下游的纽约市出资资助上游的农场主进行农产污

染治理，改善流域水质取得成效

政府与企业、政府与政府、政府与其他社会组

织等；具有明显外部性的公共物品；高价值的

生态环境服务；提供生态环境服务的成本高

政府征税或使用费

等；透明的制度体系；

公共参与

开放的市场贸易哥斯达黎加开展的ＣＴＯ交易，从国际市场上为生态环境

保护寻求财力支持．于１９９６年以２００万美元的价格卖给

挪威２０万个ＣＴＯ单位，同年启动“森林环境服务支付

（ＦＥＳＰ）”项目对植树造林支付一定补偿。另有美国的污

染信贷交易；澳大利亚的蒸发蒸腾信贷；欧盟的排放交易

计划

政府与企业；政府与政府；政府与非政府组织

或其他社会组织；生态系统提供的可供交易

的生态服务能够被标准化可计量、可分割的

商品形式

生态服务市场上的买

方和卖方数量比较多

或不确定；完善的国

际标准认证制度．

生态标记１９９２年欧盟出台生态标签体系，产品的设计、生产、销售

到使用符合环保标准将被授予生态标签，其产品价格稍

高于常规产品，消费者在购买该类产品的同时间接购买

了伴随产品生产的生态服务

企业与个人；生态服务与私有产品相联系；提

供的生态服务成本较低

值得信赖的认证体

系；受益者意识到生

态服务的重要性和价

值；积极的参与

源开发的外部成本能够内部化，有利于利用市场机制进行补偿；（３）存在生态有偿服务资金收集和转移（支付）的有效机制（制度和法律）；（４）存在协商机制，能够代表利益相关主体的利益；（５）服务供需双方的数量适中并可以清晰界定；（６）具有建立生态有偿服务制度的公共和私人部门的支持（如政府和个人）；（７）受益者意识到生态服务的重要性和价值。１．２　国际生态补偿的管理政策及借鉴

目前世界各国虽然没有针对生态补偿专项法规立法，但与水资源、流域、农业、林业以及生态环境密切相关的政策法规，都体现了对于生态补偿的政策或法律的规定，将各国与生态补偿法律相关的规定及其特点［１２］总结如表２。

表２　各国生态补偿法律和政策有关规定及其特点

Ｔａｂ．２　Ｌａｗ　ａｎｄ　Ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｏｆ　Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　Ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ　ｏｆ　Ｖａｒｉｏｕｓ　Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ国别法律相关规定法律特点

美国《联邦水污染控制法》、《水资源发展法》、《流域保护和洪水防治法》１．《联邦水污染控制法》规定联邦水库或其他蓄水池控制径流部分的费用，在明

确受益人的基础上，由受益人承担；２．《水资源发展法》规定非联邦利益集团（水

电厂、市政和工业供水、农业供水和娱乐业）应按照一定比例承担非结构洪水工

程费用和由工程其它目的所产生的费用；３．《流域保护和洪水防护法》规定对土

地局的财政拨款可由内政部部长使用，使用目的是与土地所用人、其他联邦机

构、州及地方政府签署协议，激励其保护流域鱼类及野生动植物

１．法律规定细致、程序性及可操作性

强，对具体项目、责任主体、补偿时间、

比例均作了规定，操作容易；２．在能确

定受益主体的情况下，政府坚持“谁受

益，谁补偿”的原则；３．行政补偿与市

场手段结合；４．私有制使资源产权清

晰，易于在市场中流通

哥斯达黎加《森林法》国家设立国家森林基金负责管理生态补偿制度的实施：１．国家森林基金负责与

生态服务的支付方（电力公司、饮料生产企业等）进行谈判，筹集资金并与之签订

生态补偿合同，且规定由其负责补足支付方的补偿金缺口；２．森林生态服务的提

供方（国私有林的所有者）按照合同约定履行造林、森林保护和管理的义务，并有

权要求国际森林基金按照合同约定履行支付

１．法律基础和执行机构稳固除《森林

法》外，哥斯达黎加还制定了《公共府

服务监管法》、《环境法》、《土地保护

法》、《生物多样性法》等，均对生态补

偿做出相关规定，为《森林法》的实施

奠定了制度基础；２．以市场手段为依

托开发建立环境服务市场；３．公私部

门之间的合作，以及公众对森林生态

价值的认同

欧盟制定农业环境政策１．在欧盟成员国内部以联邦形式、区域分管形式、中央集中管理形式等成立农业

环境政策执行机构对农民进行补偿；２．补偿范围涉及森林、流域、矿产开发和生

物多样性等领域，补偿项目对不同的申请者开放；３．补偿标准一种是按照环境措

施提供的生态服务确定，另一种是以成本为基础，计算各种投入；４．补偿金来源

于欧盟共同农业基金保障部

１．完善有效的组织机构

２．严厉的制裁措施

３．严格的评估和监测制度

德国、捷克关于易北河的生态补偿政策为控制流经捷克和德国的易北河流域水体污染问题１９９０年德国和捷克共同治

理易北河：１．成立双边合作组织；２．制定分步实施目标，合作组织为完成治理工

作制定了短期、中期和长期目标分步实施；３．经费来源于居民、企业的排污费、财

政贷款、下游对上游的经济补偿和研究津贴

１．分工清晰和完善的组织机构，双边

组织下由行动计划组、监测组、研究

组、沿海保护组、灾害组、水文组、公众

组和法律政策组８个专业小组组成；

２．切实可行的组织目标；３．持久稳定

的经费来源．经３０ａ治理易北河水质

得到大大改善

澳大利亚马奎瑞河“灌溉者支付流域上游造林协议”１．马奎瑞河下游６００个农场主组成的食品和纤维协会、新南威尔士州林务局及

马奎瑞河上游的土地所有者共同制定“灌溉者支付流域上游造林协议”；２．由协

会向林务局支付“蒸腾作用服务费”；３．林务局利用经费在上游种植脱盐植物，并

拥有林业产权；４．私有土地者获得相应的年金

１．权属明确，流域生态补偿是建立在

土地所有权、水资源所有权和森林所

有权等环境资源权属清晰的基础上

２．以产权清晰为基础，各利益相关主

体之间相互合作

３．生态保护和建设活动有效运行

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