037.新常态背景下我国韧性城市建设的策略应对
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5 当前我国韧性城市建设的策略应对
在借鉴国外先行国家韧性城市建设经验的基础上，笔者认为在新常态背景下，我国应从 政策制度、工程技术、空间规划、社会治理四个领域进行韧性城市建设，主要应对策略如下：
5.1 政策制度：加强韧性城市理论与法规研究，借助国际平台力推韧性城市
当下，我国城市防灾规划法规缺失，城市综合防灾规划尚无明确法定地位，防灾减灾政 策制度保障缺乏，这是我国城市应急缺位、社会管治机制欠佳、灾害应变系统失灵的根源所 在，这也在很大程度上导致韧性城市建设目标难以实现。在法规政策制定方面，发达国家作 为韧性城市建设的先行者，给我们提供了诸多有益借鉴。例如：美国纽约市出台的《一个更 强大、更有韧性的纽约》、伦敦的《英国气候影响计划》、荷兰鹿特丹的《鹿特丹气候防护
4.3 日本韧性城市建设经验
日本作为一个灾害频发的国度，其防灾减灾理论与实践都较为先进。自 20 世纪 50 年代 年以来，日本屡次遭受自然灾害的重创，“受灾—损失巨大—长期恢复”这样的恶性循环不 断重复上演，尽管曾采取诸多灾害应对措施仍然无济于事，尤其是 2011 年东日本大地震人 员伤亡惨重、经济损失巨大。在此背景下，日本灾害风险应对战略发生了深刻转变，从宏观、 长远的视角提出了“强大而有韧性的国土和经济社会”的总体目标，并于 2012 年确立了“国 土强韧化计划”，一同出台《国土强韧化基本法》，并编制《国土强韧化规划》，要求以灾 害地域与灾种类型为依据，因地制宜地制定防灾对策，提倡采取“自助、共助、公助”等方 式整合各种社会救助资源，并重视平时“维持性对策”的确立[9]。为推动国土强韧化，由中 央主导、地方政府与公共团体协同合作、公众广泛参与，日本迅速建立起“中央—地方—公 共团体—市民”自上而下的韧性体系，进一步完善了相关的体制机制。日本还特别重视增强 公民的“社会韧性”意识，不仅在防灾教材中融入“强韧城市规划”的内容，还举办譬如联 合避难训练、防灾地图制作等多种防灾教育及训练活动，促使每位公民都为国土强韧化事业 尽一份绵薄之力。日本在国家及各府县市层面均推进编制国土强韧化规划，奠定了韧性城市 的法制与行政基础，初步形成了韧性城市规划体系，其韧性城市实践为世界各国建设韧性城 市提供了有益借鉴[10]。
总之，韧性城市特征与传统的防灾减灾概念不同，韧性城市更强调城市系统在应对未来 大量未知的、不可完全预测的冲击和压力时能够不断转换学习，使城市在应对未来跨越阈值 的灾害时拥有更强大的缓冲空间与“忍受度”[1]。（详见图 2、图 3 ）
图 2 传统防灾减灾城市 资料来源：作者自绘
图 3 韧性城市 资料来源：作者自绘
计划》等为应对气候变化做出了巨大贡献，因时而异、因地制宜。因而，应从法律与技术规 范层面加强韧性城市的理论研究，深入探讨韧性城市建设的工作内容，确立韧性城市与城市 防灾规划的定位。以政策制度为突破口，推进韧性城市建设。当然，除了依靠本土力量，还 可借助国际平台力推韧性城市规划，鼓励我国城市积极参与洛克菲克基金的“全球“100 个 韧性城市( 100 Resilient Cities)”计划与联合国减灾署( UNISDR) 的“让城市具有韧性(Making Cities Resilient) ”竞选计划[11]。例如：湖北黄石市正积极开展韧性城市工作，以创建国家园 林城市、中国优秀旅游城市和全国文明城市等为载体，在申报国家“海绵城市”第二批试点 的同时，又借入选全球“100 韧性城市”的契机大力优化城市布局、完善城市功能、增强城 市韧性[12]。
2 韧性城市的概念及内涵
2.1 韧性
“韧性”（Resilience）概念源于物理学，指物体在塑性形变与断裂过程中吸纳能量的 一种能力[3]。政府间气候变化专门委员会（IPCC）提出：“韧性是衡量一个系统吸收、抵抗 干扰并维持原有基础功能与结构的能力，也是系统自组织、应对压力与变化的适应能力”[1]。 1973 年，美国生态学教授霍林（C.S. Holling）首先在《生态系统韧性和稳定性》（Resilience and Stability of Ecological Systems）一书中提出“生态系统韧性”概念，即“生态系统对人 为或自然因素导致系统变化时的适应性和持久性”。此后，韧性一词在工程学、社会学、公 共管理学等学科中得到广泛应用，其概念发展演进历经了生态韧性（ecological resilience）、 工程韧性（engineering resilience），再到社会－生态韧性（socio- ecological resilience）的发
或突发事件中快速高效恢复的能力。郭
小东、苏经宇等学者精辟地归纳为“低
风险下的弹性城市、高风险下的韧性城 市”[3]。
图 1 韧性城市六大韧性特征图解
资料来源：作者自绘
3 韧性城市的特征பைடு நூலகம்城市韧性系统构建
3.1 韧性城市的特征
笔者基于对韧性城市概念及内涵的理解，结合生态学、系统动力学理论提出韧性城市具 有六大韧性特征——抗扰性、自组织、多元性、冗余性、适应性、创造性（详见图 1）。具 体而言，即：（1）抗扰性：指城市系统具备抵御和吸纳外部扰动，面对灾害或突发事件不 易受损的特性，政府、公共管理者以及市民能够快速行动起来避免损伤[5]。（2）自组织： 即自组织系统具备多重反馈循环以维持系统内稳态，其分布式特征有助于系统中资源高速流 动并快速调动资源从干扰中恢复。（3）多元性：即系统中资源和方式的多样性，比如生物、 土地利用模式、基础设施、人口结构等的多元化能保证城市系统具备较高的冗余功能。（4） 冗余性：即系统功能的重叠，跨越尺度的功能复制与多样性及相似功能组件的替代性，能够
受灾难或突发事件后能够维持系统结构和功能稳定并快速恢复的能力”。换言之，韧性城市
应具备较高的灾害承载能力，具体包括
三个方面的内涵：一是城市抵抗能力强
易损性低，即具备减轻灾害或突发事件
影响的能力；二是城市具备高度的自适
应能力，即面对灾害或突发事件能够快
速调整适应新环境的能力；三是城市具
有高效的可恢复性，即城市具有从灾害
3.2 韧性城市的系统构建
在对城市六大韧性特征解析的基础上，构建韧性城市体系。笔者认为，韧性城市系统可 以从生态韧性、工程韧性、经济韧性和社会韧性[4]等维度进行系统构建，不同维度的城市韧
性系统其在应对风险、应对举措等方面均各有侧重（详见图 4）。但是，城市是一个错综复 杂的巨系统，只有各个子韧性系统之间相互作用、相互衔接才能全方位提升城市韧性。
5.2 工程技术：建构信息化综合管理平台，建立韧性城市技术系统
在工程技术层面，利用大数据构建信息化综合管理平台，建立城市动态数据库，逐步建 构“风险识别-状态评估-城市响应-策略制定”的韧性城市技术系统（见图 5）。首先，应提 高韧性城市技术手段，辨识出城市可能面临的主要干扰因素，确定脆弱性客体，进行城市脆 弱性评价，通常可从自然环境、空间尺度、分布范围、社会经济等方面建构脆弱性评价矩阵， 进行脆弱性指标量化以定量评估[13]。其次，通过建立完整、实时的城市动态数据库，进行 城市系统的灾害风险评估，判定城市韧性程度。例如：1997 年美国自主研发了“灾害美国 ——综合灾害灾损评估系统”（HAZUS-MH），系统录入了人口、建筑、地形地质、基础 设施与生命线工程等信息，并内置了洪涝灾害、地震等灾损评估模块，以地图、报表形式输 出灾害风险评估结果[14]。再次，通过灾害风险评估可有效将预测情景置于可控范围内，城 市政府作为城市规划与治理的主导力量，以便尽快实现多部门协调与即时资源调度，在灾害 发生的第一时间制定救援计划，最大程度降低伤亡。最后，该系统主要以韧性城市属性特征 为依据，有针对性地制定韧性城市实施策略与系列计划方面，从而提高韧性城市应对灾害或 突发事件的时效性、可操作性。
的能力[2]。
2.2 韧性城市
基于对韧性概念的理解，学界将韧性一词引入到城市规划领域，衍生出“韧性城市”
（Resilience City）概念，学者们对其概念从不同角度定义了多重属性[3-8]，但大都认为城市
系统的自组织、学习与适应能力应是城市韧性的应有之义。笔者认为，“韧性城市应成为一
个具有较强自组织能力的社会生态系统，具备抵抗和吸收外部扰动、快速适应环境变化、遭
展过程[4]。不同领域对韧性概念的定义各有侧重，生态学领域侧重于系统抵抗干扰的能力及
其恢复力；社会生态学领域更强调系统的自组织能力、学习与适应能力。韧性联盟（Resilience
Alliance）对韧性的本质特征做出深度剖析：（1）系统具有承受一系列变化并维持功能与结
构的控制力；（2）系统具有很强的自组织能力；（3）系统能够自主建立并促进学习自适应
新常态背景下我国韧性城市建设的策略应对
周阳月，龙婷婷
摘要：新常态背景下，韧性城市建设已成为当下刻不容缓的重大课题。本文首先从韧性城市的概念及内涵 入手，提出韧性城市具有抗扰性、自组织、多元性、冗余性、适应性、创造性等六大韧性特征，并从生态 韧性、工程韧性、经济韧性和社会韧性四个维度构建韧性城市系统。笔者在借鉴美国、英国、日本等先行 国家韧性城市建设经验的基础上，分别从政策制度、工程技术、空间规划与社会治理四个领域提出当前我 国韧性城市建设的基本策略，即：加强韧性城市理论与法规研究，借助国际平台力推韧性城市；建构信息 化综合管理平台，建立韧性城市技术系统；“多规合一”理念导向下开展中国特色的韧性城市规划；多领 域、跨学科、多部门协作，推进社会联合共治模式。 关键词：新常态，韧性，韧性城市，韧性城市系统，韧性城市规划，策略应对
1 引言
伴随着我国快速城镇化的步伐，新常态背景下周期性的金融危机、全球气候极端变化、 城市恐怖袭击、生态负荷过载、城市环境污染等外部“不确定扰动”[1]带来的城市危机使我 国城市面临着极其严峻的挑战。当前，我国大多数城市在应对这些“可预知性较低”、“不 确定程度高”[2,3]的外部扰动时捉襟见肘，城市应急缺位、配套设施滞后、社会管治机制欠 佳、灾害应变系统失灵等诸多问题，体现出城市脆弱性高而抵抗力与恢复性差，这往往导致 灾后城市功能瘫痪。然而，城市公共安全不仅是国家和谐稳定的基础，也是社会经济均衡协 同发展的基石，更是居民安居乐业的根本保障。为了早日实现总书记提出的“平安中国”战 略目标，有效防灾减灾、消解城市危机、维护公共安全、构建韧性城市，已成为当下刻不容 缓的重大课题。韧性城市有何内涵与特征，怎样构建韧性城市系统，如何增强城市韧性，这 将是本文将主要解决的问题。
保证城市系统某部分能力受损时可借助其他组件或层次能力的功能迭代维持正常运行[6]。 （5）适应性（学习能力）：即城市能在每次灾害中快速采取制度性、物理性的调整措施， “边做边学”，强调不断汲取新经验并纳入自适应能力中[7]。（6）创造性：即城市系统能 够通过应对每次灾害而逐步过渡到更为先进的状态，推动城市决策的快速响应和多元参与、 城市规划与管理的创新。
4.2 英国韧性城市建设经验
在应对全球气候变化政策立法领域，英国伦敦市毫无疑问一直跻身世界前列。2001 年，
伦敦市成立了“伦敦气候变化伙伴关系”，任命专门部门负责伦敦气候适应计划，并大力倡 导政府、企业、居民等多方参与，推进全民行动。在抵御洪水、干旱与高温风险方面，英国 于 2011 年出台了《管理风险和增强韧性》政策，该政策的主要内容包括编制 《管理风险与 适应规划》，颁布《英国气候影响计划》，建构“伦敦气候变化公司协力机制”等，并成立 专门的气候能源部专门制定韧性政策。伦敦市通过采取一系列韧性建设手段，为应急处理与 灾害预防提供依据，以提高政府决策的可行性与科学性，提升城市抗灾韧性。本质上而言， 伦敦市以实现公共利益为目标，通过多方协作、综合治理、合作管理达到“一案多治”的目 的，是基于综合治理的韧性城市建设举措。
图 4 韧性城市系统构成图 资料来源：作者自绘
4 发达国家韧性城市建设的经验启示
为了应对各种灾害与突发事件，美国、英国与日本等先行国家在韧性城市建设领域进行 了诸多探索，对我国建设韧性城市具有重大借鉴意义。
4.1 美国韧性与危机城市建设经验
美国纽约市堪称韧性城市建设的典型代表城市。2001 年，纽约市提出“规划纽约 2030 （Pla NYC 2030）”计划，旨在提升纽约城市的可持续性[7]。2006 年，纽约市成立了“长期 规划与可持续性办公室”，着重解决城市的节能减排问题。2010 年，成立“纽约气候变化 城市委员会（New York City Panel on Climate Change）”，旨在将行动意愿转化为政策与实 践。尤其在 2012 年遭受“桑迪”（Sandy）飓风的重大摧残之后，纽约市于 2013 年颁布了 《一个更强大、更有规划的纽约》[8]的政策，希冀在未来城市发展中保持经济繁荣的同时， 营建公平公正的社会，提升城市可持续能力，增强抵抗灾害风险的弹性。在参加 2013 年发 起的“全球 100 韧性城市”项目后，纽约市又自主发起了 One NYC 项目，该项目突显了协 同治理主体多元化的特征与合作包容治理理念，它倡导联合各级政府、社区组织、私人部门 等多方参与，共同应对城市危机，营建韧性城市，最大限度地将协同治理与韧性城市建设紧 密结合起来。
在借鉴国外先行国家韧性城市建设经验的基础上，笔者认为在新常态背景下，我国应从 政策制度、工程技术、空间规划、社会治理四个领域进行韧性城市建设，主要应对策略如下：
5.1 政策制度：加强韧性城市理论与法规研究，借助国际平台力推韧性城市
当下，我国城市防灾规划法规缺失，城市综合防灾规划尚无明确法定地位，防灾减灾政 策制度保障缺乏，这是我国城市应急缺位、社会管治机制欠佳、灾害应变系统失灵的根源所 在，这也在很大程度上导致韧性城市建设目标难以实现。在法规政策制定方面，发达国家作 为韧性城市建设的先行者，给我们提供了诸多有益借鉴。例如：美国纽约市出台的《一个更 强大、更有韧性的纽约》、伦敦的《英国气候影响计划》、荷兰鹿特丹的《鹿特丹气候防护
4.3 日本韧性城市建设经验
日本作为一个灾害频发的国度，其防灾减灾理论与实践都较为先进。自 20 世纪 50 年代 年以来，日本屡次遭受自然灾害的重创，“受灾—损失巨大—长期恢复”这样的恶性循环不 断重复上演，尽管曾采取诸多灾害应对措施仍然无济于事，尤其是 2011 年东日本大地震人 员伤亡惨重、经济损失巨大。在此背景下，日本灾害风险应对战略发生了深刻转变，从宏观、 长远的视角提出了“强大而有韧性的国土和经济社会”的总体目标，并于 2012 年确立了“国 土强韧化计划”，一同出台《国土强韧化基本法》，并编制《国土强韧化规划》，要求以灾 害地域与灾种类型为依据，因地制宜地制定防灾对策，提倡采取“自助、共助、公助”等方 式整合各种社会救助资源，并重视平时“维持性对策”的确立[9]。为推动国土强韧化，由中 央主导、地方政府与公共团体协同合作、公众广泛参与，日本迅速建立起“中央—地方—公 共团体—市民”自上而下的韧性体系，进一步完善了相关的体制机制。日本还特别重视增强 公民的“社会韧性”意识，不仅在防灾教材中融入“强韧城市规划”的内容，还举办譬如联 合避难训练、防灾地图制作等多种防灾教育及训练活动，促使每位公民都为国土强韧化事业 尽一份绵薄之力。日本在国家及各府县市层面均推进编制国土强韧化规划，奠定了韧性城市 的法制与行政基础，初步形成了韧性城市规划体系，其韧性城市实践为世界各国建设韧性城 市提供了有益借鉴[10]。
总之，韧性城市特征与传统的防灾减灾概念不同，韧性城市更强调城市系统在应对未来 大量未知的、不可完全预测的冲击和压力时能够不断转换学习，使城市在应对未来跨越阈值 的灾害时拥有更强大的缓冲空间与“忍受度”[1]。（详见图 2、图 3 ）
图 2 传统防灾减灾城市 资料来源：作者自绘
图 3 韧性城市 资料来源：作者自绘
计划》等为应对气候变化做出了巨大贡献，因时而异、因地制宜。因而，应从法律与技术规 范层面加强韧性城市的理论研究，深入探讨韧性城市建设的工作内容，确立韧性城市与城市 防灾规划的定位。以政策制度为突破口，推进韧性城市建设。当然，除了依靠本土力量，还 可借助国际平台力推韧性城市规划，鼓励我国城市积极参与洛克菲克基金的“全球“100 个 韧性城市( 100 Resilient Cities)”计划与联合国减灾署( UNISDR) 的“让城市具有韧性(Making Cities Resilient) ”竞选计划[11]。例如：湖北黄石市正积极开展韧性城市工作，以创建国家园 林城市、中国优秀旅游城市和全国文明城市等为载体，在申报国家“海绵城市”第二批试点 的同时，又借入选全球“100 韧性城市”的契机大力优化城市布局、完善城市功能、增强城 市韧性[12]。
2 韧性城市的概念及内涵
2.1 韧性
“韧性”（Resilience）概念源于物理学，指物体在塑性形变与断裂过程中吸纳能量的 一种能力[3]。政府间气候变化专门委员会（IPCC）提出：“韧性是衡量一个系统吸收、抵抗 干扰并维持原有基础功能与结构的能力，也是系统自组织、应对压力与变化的适应能力”[1]。 1973 年，美国生态学教授霍林（C.S. Holling）首先在《生态系统韧性和稳定性》（Resilience and Stability of Ecological Systems）一书中提出“生态系统韧性”概念，即“生态系统对人 为或自然因素导致系统变化时的适应性和持久性”。此后，韧性一词在工程学、社会学、公 共管理学等学科中得到广泛应用，其概念发展演进历经了生态韧性（ecological resilience）、 工程韧性（engineering resilience），再到社会－生态韧性（socio- ecological resilience）的发
或突发事件中快速高效恢复的能力。郭
小东、苏经宇等学者精辟地归纳为“低
风险下的弹性城市、高风险下的韧性城 市”[3]。
图 1 韧性城市六大韧性特征图解
资料来源：作者自绘
3 韧性城市的特征பைடு நூலகம்城市韧性系统构建
3.1 韧性城市的特征
笔者基于对韧性城市概念及内涵的理解，结合生态学、系统动力学理论提出韧性城市具 有六大韧性特征——抗扰性、自组织、多元性、冗余性、适应性、创造性（详见图 1）。具 体而言，即：（1）抗扰性：指城市系统具备抵御和吸纳外部扰动，面对灾害或突发事件不 易受损的特性，政府、公共管理者以及市民能够快速行动起来避免损伤[5]。（2）自组织： 即自组织系统具备多重反馈循环以维持系统内稳态，其分布式特征有助于系统中资源高速流 动并快速调动资源从干扰中恢复。（3）多元性：即系统中资源和方式的多样性，比如生物、 土地利用模式、基础设施、人口结构等的多元化能保证城市系统具备较高的冗余功能。（4） 冗余性：即系统功能的重叠，跨越尺度的功能复制与多样性及相似功能组件的替代性，能够
受灾难或突发事件后能够维持系统结构和功能稳定并快速恢复的能力”。换言之，韧性城市
应具备较高的灾害承载能力，具体包括
三个方面的内涵：一是城市抵抗能力强
易损性低，即具备减轻灾害或突发事件
影响的能力；二是城市具备高度的自适
应能力，即面对灾害或突发事件能够快
速调整适应新环境的能力；三是城市具
有高效的可恢复性，即城市具有从灾害
3.2 韧性城市的系统构建
在对城市六大韧性特征解析的基础上，构建韧性城市体系。笔者认为，韧性城市系统可 以从生态韧性、工程韧性、经济韧性和社会韧性[4]等维度进行系统构建，不同维度的城市韧
性系统其在应对风险、应对举措等方面均各有侧重（详见图 4）。但是，城市是一个错综复 杂的巨系统，只有各个子韧性系统之间相互作用、相互衔接才能全方位提升城市韧性。
5.2 工程技术：建构信息化综合管理平台，建立韧性城市技术系统
在工程技术层面，利用大数据构建信息化综合管理平台，建立城市动态数据库，逐步建 构“风险识别-状态评估-城市响应-策略制定”的韧性城市技术系统（见图 5）。首先，应提 高韧性城市技术手段，辨识出城市可能面临的主要干扰因素，确定脆弱性客体，进行城市脆 弱性评价，通常可从自然环境、空间尺度、分布范围、社会经济等方面建构脆弱性评价矩阵， 进行脆弱性指标量化以定量评估[13]。其次，通过建立完整、实时的城市动态数据库，进行 城市系统的灾害风险评估，判定城市韧性程度。例如：1997 年美国自主研发了“灾害美国 ——综合灾害灾损评估系统”（HAZUS-MH），系统录入了人口、建筑、地形地质、基础 设施与生命线工程等信息，并内置了洪涝灾害、地震等灾损评估模块，以地图、报表形式输 出灾害风险评估结果[14]。再次，通过灾害风险评估可有效将预测情景置于可控范围内，城 市政府作为城市规划与治理的主导力量，以便尽快实现多部门协调与即时资源调度，在灾害 发生的第一时间制定救援计划，最大程度降低伤亡。最后，该系统主要以韧性城市属性特征 为依据，有针对性地制定韧性城市实施策略与系列计划方面，从而提高韧性城市应对灾害或 突发事件的时效性、可操作性。
的能力[2]。
2.2 韧性城市
基于对韧性概念的理解，学界将韧性一词引入到城市规划领域，衍生出“韧性城市”
（Resilience City）概念，学者们对其概念从不同角度定义了多重属性[3-8]，但大都认为城市
系统的自组织、学习与适应能力应是城市韧性的应有之义。笔者认为，“韧性城市应成为一
个具有较强自组织能力的社会生态系统，具备抵抗和吸收外部扰动、快速适应环境变化、遭
展过程[4]。不同领域对韧性概念的定义各有侧重，生态学领域侧重于系统抵抗干扰的能力及
其恢复力；社会生态学领域更强调系统的自组织能力、学习与适应能力。韧性联盟（Resilience
Alliance）对韧性的本质特征做出深度剖析：（1）系统具有承受一系列变化并维持功能与结
构的控制力；（2）系统具有很强的自组织能力；（3）系统能够自主建立并促进学习自适应
新常态背景下我国韧性城市建设的策略应对
周阳月，龙婷婷
摘要：新常态背景下，韧性城市建设已成为当下刻不容缓的重大课题。本文首先从韧性城市的概念及内涵 入手，提出韧性城市具有抗扰性、自组织、多元性、冗余性、适应性、创造性等六大韧性特征，并从生态 韧性、工程韧性、经济韧性和社会韧性四个维度构建韧性城市系统。笔者在借鉴美国、英国、日本等先行 国家韧性城市建设经验的基础上，分别从政策制度、工程技术、空间规划与社会治理四个领域提出当前我 国韧性城市建设的基本策略，即：加强韧性城市理论与法规研究，借助国际平台力推韧性城市；建构信息 化综合管理平台，建立韧性城市技术系统；“多规合一”理念导向下开展中国特色的韧性城市规划；多领 域、跨学科、多部门协作，推进社会联合共治模式。 关键词：新常态，韧性，韧性城市，韧性城市系统，韧性城市规划，策略应对
1 引言
伴随着我国快速城镇化的步伐，新常态背景下周期性的金融危机、全球气候极端变化、 城市恐怖袭击、生态负荷过载、城市环境污染等外部“不确定扰动”[1]带来的城市危机使我 国城市面临着极其严峻的挑战。当前，我国大多数城市在应对这些“可预知性较低”、“不 确定程度高”[2,3]的外部扰动时捉襟见肘，城市应急缺位、配套设施滞后、社会管治机制欠 佳、灾害应变系统失灵等诸多问题，体现出城市脆弱性高而抵抗力与恢复性差，这往往导致 灾后城市功能瘫痪。然而，城市公共安全不仅是国家和谐稳定的基础，也是社会经济均衡协 同发展的基石，更是居民安居乐业的根本保障。为了早日实现总书记提出的“平安中国”战 略目标，有效防灾减灾、消解城市危机、维护公共安全、构建韧性城市，已成为当下刻不容 缓的重大课题。韧性城市有何内涵与特征，怎样构建韧性城市系统，如何增强城市韧性，这 将是本文将主要解决的问题。
保证城市系统某部分能力受损时可借助其他组件或层次能力的功能迭代维持正常运行[6]。 （5）适应性（学习能力）：即城市能在每次灾害中快速采取制度性、物理性的调整措施， “边做边学”，强调不断汲取新经验并纳入自适应能力中[7]。（6）创造性：即城市系统能 够通过应对每次灾害而逐步过渡到更为先进的状态，推动城市决策的快速响应和多元参与、 城市规划与管理的创新。
4.2 英国韧性城市建设经验
在应对全球气候变化政策立法领域，英国伦敦市毫无疑问一直跻身世界前列。2001 年，
伦敦市成立了“伦敦气候变化伙伴关系”，任命专门部门负责伦敦气候适应计划，并大力倡 导政府、企业、居民等多方参与，推进全民行动。在抵御洪水、干旱与高温风险方面，英国 于 2011 年出台了《管理风险和增强韧性》政策，该政策的主要内容包括编制 《管理风险与 适应规划》，颁布《英国气候影响计划》，建构“伦敦气候变化公司协力机制”等，并成立 专门的气候能源部专门制定韧性政策。伦敦市通过采取一系列韧性建设手段，为应急处理与 灾害预防提供依据，以提高政府决策的可行性与科学性，提升城市抗灾韧性。本质上而言， 伦敦市以实现公共利益为目标，通过多方协作、综合治理、合作管理达到“一案多治”的目 的，是基于综合治理的韧性城市建设举措。
图 4 韧性城市系统构成图 资料来源：作者自绘
4 发达国家韧性城市建设的经验启示
为了应对各种灾害与突发事件，美国、英国与日本等先行国家在韧性城市建设领域进行 了诸多探索，对我国建设韧性城市具有重大借鉴意义。
4.1 美国韧性与危机城市建设经验
美国纽约市堪称韧性城市建设的典型代表城市。2001 年，纽约市提出“规划纽约 2030 （Pla NYC 2030）”计划，旨在提升纽约城市的可持续性[7]。2006 年，纽约市成立了“长期 规划与可持续性办公室”，着重解决城市的节能减排问题。2010 年，成立“纽约气候变化 城市委员会（New York City Panel on Climate Change）”，旨在将行动意愿转化为政策与实 践。尤其在 2012 年遭受“桑迪”（Sandy）飓风的重大摧残之后，纽约市于 2013 年颁布了 《一个更强大、更有规划的纽约》[8]的政策，希冀在未来城市发展中保持经济繁荣的同时， 营建公平公正的社会，提升城市可持续能力，增强抵抗灾害风险的弹性。在参加 2013 年发 起的“全球 100 韧性城市”项目后，纽约市又自主发起了 One NYC 项目，该项目突显了协 同治理主体多元化的特征与合作包容治理理念，它倡导联合各级政府、社区组织、私人部门 等多方参与，共同应对城市危机，营建韧性城市，最大限度地将协同治理与韧性城市建设紧 密结合起来。