社会治理的基本内涵和实践启示

社会治理的基本内涵和实践启示
作者：麦伟杰
来源：《理论与现代化》2019年第02期
摘要：社会治理是社会建设的核心任务，建构共建共治共享的治理格局，践行以人为本的治理理念，以达至社会治理的最终愿景。

社会治理以多元治理取代傳统的行政管理模式，以法治化、智能化、专业化、社会化为特征，在社会生活领域实施现代治理。

在治理过程中，社会治理通过优化公共服务、创新公益事业发展、弘扬优秀传统文化夯实治理的基础，以标准化建设、幸福感评价、新媒介平台、企业社会责任增强治理的能力，在不同领域共同增强社会治理的成效，对推进社会建设工作具有重要的积极意义。

关键词：社会治理;多元治理;内涵特征;治理实践
中图分类号：D630; ; ;文献标识码：A; ; ;文章编号：1003-1502（2019）02-0058-09
一、社会治理的内涵
（一）社会治理的格局是共建共治共享
“共建共治共享”是社会治理的格局，亦是社会治理的整体逻辑框架。

党的十九大提出，“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”[1]。

从“加快构建共建共享的社会治理体制”到“打造共建共治共享的社会治理格局”的提法，社会治理历经从理论到实践的发展过程[2]。

“共建共治共享”的社会治理格局为当前社会治理实践的发展指明方向。

“共建”，注重社会治理的主体性。

从政府主体到“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[1]的多元化主体转变。

“共建”的主体规避传统社会管理中常见的横向层级政府与纵向主管单位“条”“块”分割现象[3]，是对政治体制管理方式进行有力补充，也是应对当前社会秩序调整、社会问题解决所采取的适应性办法和创新性措施。

“共治”，着重社会治理的理念与方法。

从经济建设、政治建设到社会建设等，兼顾不同领域的协调共进，摒弃以生态环境换取经济增长的方式，增强民众的幸福感。

从唯GDP的经济发展模式转向注重CPI的协调发展模式。

而在治理方法上，从传统的政府统一性行政指令或“一刀切”模式，到多元治理、多种渠道的综合型方式。

“共享”，注重治理的过程协作与成果广惠。

在治理过程中，不同治理主体之间的信息共享，减少信息获取成本。

治理资源共享，提高治理资源的利用程度。

治理手段共享，增加治理的组合模式。

治理进度共享，增强主体间工作的协同效应。

而成果的广惠，是“将改革成果惠及更广大的人民”，推动社会阶层结构分布的合理化，缓解贫富差距及其衍生的社会问题，增
强民众的“获得感”，缓解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛
盾”[1]。

由此，“共建共治共享”体现治理主体——理念机制——成果目的的逻辑线索。

在社会治理格局中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”形成“共建”主体，多元理念和机制形成治理实践的“共治”目标与方法，“共享”成为治理的最终彼岸，共同形成社会治理的整体框架脉络。

（二）社会治理的核心思想是以人为本
社会治理的核心思想是以人为本，即以人的生存与发展作为根本。

围绕核心思想所采取的治理措施和方式应以人的更好生存与发展作为基本的衡量标准。

社会治理的对象在社会，社会由全体社会成员组成，社会成员的共同属性构成社会的整体性质。

马克思、恩格斯指出，“以每一个个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”[4]，并认为，“人的自由全面发展是社会历史发展的最终目标”[5]。

换言之，必须坚持以人为本，社会治理工作才能扎实进行。

而人是社会治理的出发点与归宿点。

作为出发点，社会由不同类别的群体成员组成。

按地域分布有东部、中部、西部等，按年龄结构有婴幼儿、青少年、中年等，按弱势对象划分有老人、残疾人等。

教育、贫困、医疗等不同领域的社会问题内嵌在各类群体中，不同群体有着相应的生存与发展需求。

社会治理工作正是基于社会成员的生存与发展状况，开展具体的治理实践，采取相应的措施与服务。

作为归宿点，社会的运行与发展状态以及人的生存与发展状况是检验社会治理工作的考核标准，社会民众的美好生活是社会治理的最终归宿。

社会治理的目的在于为社会成员创造更好的生存与发展条件。

传统意义上社会问题的解决以问题为导向，注重找寻问题的根源、发生逻辑、解决途径等。

在此逻辑指导下，社会问题的零发生、零损失成为社会管理或治理工作的指标，管理或治理主体更倾向堵、防、控的方式，采取行政高压堵住问题的发生，掩盖和控制问题的传播，以压抑个体发展的方式确保社会的协调和平稳。

而以人为本的社会治理注重改造现存条件，以人的生存与发展为导向，为社会成员创造更好的生存与发展条件。

社会问题的发生在于社会既定的制度、机制、物理环境等要素与社会成员的生存与发展的需要相矛盾，社会治理手段不仅在于解决现存的社会问题，更在于坚持以实现人民美好生活为归宿，改变阻碍社会成员生存与发展的社会环境和条件，为社会全体成员的生存与发展奠定良好基础。

（三）社会治理的重点领域是基层治理
社会治理的重点领域在基层。

基层承担着社会治理实践的主要任务，但难以组织社区、社会组织、居民共同参与社会治理并形成良好的互动机制，成为基层社会治理长期存在的难点。

创新基层社会治理，既需要明确近期任务，也需要制定长期目标，并使二者紧密衔接[6]。

结合基层情况，明确具体的任务，方能有效落实治理工作。

基层治理重在强化基层各级组织架构的建设。

通过组织架构，有效组织社会民众参与基层治理，赋予社会民众治理的权力、义务与职责，增强民众参与基层治理的责任意识与自主意识，积极发挥其自身的作用。

通过开展多种多样的社区活动和服务，如艺术、健身、老年服务等，构建参与社区治理的平台，培育居民自发性小社团，从而增强社区信任和合作，实现共同利益[7]。

基层治理重在治理的针对性与有效性。

结合实际问题对症下药，应采用科学有效的方式予以解决，避免形式化的治理过程。

循序渐进地培育社会民众参与的积极性，建立参与激励机制，挖掘并运用社区的各类资源，增强基层治理的效益。

（四）社会治理的目标是幸福社会
社会治理的目标是达至幸福社会。

幸福社会是后工业化阶段更高层次的社会状态[8]，在某种意义上，社会治理是构建幸福社会的重要手段和过程。

幸福社会主要体现的是社会民众生活质量的全面提升[9]。

在社会治理中，实现幸福社会需要政府时刻把握民生动态，推动制度的健全与完善，推进教育、医疗、住房、卫生等保障体系的改革进程。

保证治理的决策与信息开放化，积极搭建畅通的互动机制，充分回应民众的反馈，保持高效的行政运转效率。

增进社会不同成员平等互信，兼顾不同群体的利益，减少社会危害因素，缔造友好和睦的社会环境。

此外，幸福社会要立足社会主义现代化建设的主题，把握时代发展的要素与特点，才能更好地推动社会治理的进程。

二、社会治理的特征
（一）以多元治理替代行政性管理
传统的管理模式倚仗自上而下、行政指令式的管理模式。

决策者根据经验性的判断对社会问题做出指令，而指令是决策者的个人意愿、专业技能、意识观念、工作忠诚等要素的综合体现。

决策者或参与决策的少数群体权衡不同的变量要素，形成社会事务的基本解决思路或具体部署，再赋予权威性的色彩，通过行政指令的方式层层下达，各层级的执行者根据指令的思想与要求将决策具体化、操作化，最终形成社会事务的解决。

这种“少数意志决定社会事务”的传统管理决策方式中，决策与执行过程相对简化，行政成本较小，行政效率较高，但执行的效果通常事倍功半，具体的社会问题治标不治本，其原因在
于决策缺乏明显的针对性与专业性。

社会事务具有自身的特征，不同的领域中，各项事务的处理依据具有相应的规律与法则。

决策者倚仗个体意志或少数的智囊知识，亦难以涵盖庞大的事务体系。

将社会事务的处理置于少数的决策者手中，其决策过程必然处于价值判断、分权矛盾、公私抗衡等思考中。

决策者在决策中不断权衡，较少集中于社会事务的专业解决办法的考量上，导致社会事务的解决偏离应有的预期成效。

此外，传统管理还存在寻租的空间与决策的漏洞。

即使秉公执法式的决策，但因其公共知识限制难以有效做出恰当的决策。

社会治理囊括不同治理主体，多元主体的磋商增加决策的科学合理性，打破指令的权威框架。

多元主体共同商榷社会事务的解决规则与方法，才能让社会事务的解决更贴近民众的现实要求。

而且不同主体在协同磋商中形成合力，集中各方所长，相互监督和补充，使得治理效果更科学有效。

（二）以“四化”实施有效的社会治理
党的十九大提出，“要提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平”[1]。

社会治理“四化”对实际的治理工作进行科学引导，创新社会治理的方式和机制，强化社会治理的现代性，增强治理实践的效能。

1.治理社会化
社会治理社会化是将传统隶属政府管辖的社会事务，进一步下放至社会和民众层面，倡导社会与民众积极参与，共担社会事务之责。

社会治理社会化强调政府在治理过程中的服务角色，注重与民众的协商沟通，采取开放、透明的态度，提供鼓励的措施倡导社会民众参与到社会事务中。

增加民众在社会事务中话语表达权力，在重要的民生决策前采取听证会、网络问政等方式，充分听取民众意见，注重在民众的互动中群策群力、吸纳社会智慧和力量，共同实现公共事务的最优解决。

从基层实践看，社会治理社会化是充分发挥社区居民、社会组织在社会服务、社会治理中的参与、协同作用，社会治理就会具有更广泛的社会基础[10]。

社会治理重在基层治理实践，社会民众以切身经验参与到治理实践中，在扶贫、救助、生态保护等方面，对治理过程、方案有着重要的发言权。

社会民众可以利用民间力量，创办服务机构，提供养老、扶弱等社会服务，推进社会治理的资源筹措、模式发展和实践成效。

2.治理法治化
治理是以法治为重要的基础性保障。

传统的道德规范及乡俗权威伴随现代化浪潮逐渐淡弱，在市场化趋势下，无序、失范、越轨等行为打破原有的社会秩序，而法治成为维护社会良性秩序的有力法寶。

法治建设遵循有法、依法的理念，即建立并健全现有的法制体系，完善法制法规，补足法制缺失与漏洞，且在实际中依据法制化程序、执行法律的相关规定。

在社会治理中，协商与纠偏离不开法治的重要依据。

多元协同是社会治理的前提，不同价值理念的治理主体协商共议，需要利益的让步与妥协，法治构筑利益保护的栅栏，保障让步利益主体以及公共利益，使不同治理主体之间能找到最优契合点、确定最佳治理方案。

法律的保护形成治理主体的磋商基础，让治理主体在规则、规定上达成共识。

纠偏是对市场等不同领域中不当行为的惩处，保障秩序的稳定运行，确保法律面前人人平等，“法治作为治国理政的基本方式，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性地位和作用”[11]。

而“法律激励的场域存在于法律关系的实践之中”[12]，通过法治建设鼓励民众参与社会事务，让法律保障民众的参与权利，使得法治建设下的社会治理落地生根。

3.治理智能化
智能化是社会治理现代化的趋势，采用科学技术手段提升治理实践能力，扩大治理覆盖面提高效率与质量。

信息时代，智能化技术将社会治理数据化，通过智能识别、数据分析、模型建构等方式，筛选治理的核心变量与区域，分析问题的机理与原因，得出最优的治理路径与方案，提供人性化、便捷性、可持续的治理服务。

通过物联网、云计算、人工智能等高新技术，重构社会生产与社会组织彼此关联的形态，使社会治理的水平和层次得以提升，让社会治理过程更为科学、智慧和优化[13]。

通过云计算技术，治理数据实现跨区域高速传输，数据实时共享、同步分析，有效解决社会治理的复杂难题。

人工智能通过识别、筛选等技术，对社会问题及时响应，预防社会问题的发生，增加社会危急事件的处理能力，减少并避免社会公共利益的损失。

而智慧社会是智能化社会治理的运行状况，通过社会事务智能化操作，实现社会民众与社会事务间的线上交互，减少实地办理的程序，增加社会事务的处理效率，促进社会的整体运转速度，增强民众生活的便利性。

智能化社会治理重在更新与完善硬件设施的布置，建立智能化设施基础，增加智能化治理的操作范围，从而增强治理智能化的实践效用。

智能化社会治理能积极增强社会治理能力、促进社会治理进程。

4.治理专业化
专业化是现代社会治理实践工作的重要要素，是治理工作实现从专门化到专业化的转变。

而提高社会治理专业化水平，需要加强专业化人才队伍建设、提高综合运用专业化工作方法能力、坚持专业化工作精神与态度[14]。

人才队伍建设除强化现有治理人员能力外，在高等教育或职业院校增设治理相关专业，培育综合性与专门性的治理人才，形成不同地区、层级、类别的人才队伍梯队，增强治理队伍的整体规模。

在此基础上，提升队伍的治理实力，增强治理的理论水平与实践能力，尤其注重实践的培养与锻炼，让专业队伍能在治理实践中根据实际的治理问题，按照科学的治理规律采取合理有效的解决措施。

专业性是建立在良好的工作素养之上，同时还要注重治理的工作素养。

社会治理是长效性的工作，需要持之以恒的心态以及服务民众的奉献精神，在治理过程中对治理难题不断钻研，讲究职业的责任与修养。

这样才能建构卓越的治理队伍，增强社会治理的整体水平。

三、社会治理的实践
（一）社会治理面临现实性挑战
社会治理作为我国社会建设的重要任务，从乡土社会转向现代社会、从农业社会转向工业社会，从“三位一体”到“五位一体”建设，是时代发展的必然，但治理实践中也面临各种严酷的挑战。

首先，社会治理依托经济基础。

经济的雄厚基础是社会治理的重要资源和保证，但自2008年以来，全球经济陷入低迷的发展困境，全球贸易和出口形势严峻。

而国内经济处于转型升级的攻坚期，传统具备资源、劳动力优势的制造业等产业逐步升级转型，高新科技产业的核心技术处于攻关期，技术的革命性突破或升级仍需时间。

转型过程中面临地方性结构失业、财政转移压力等问题。

经济的转型升级既为社会治理带来机遇，也为社会治理增加难题。

其次，在市场化的进程下，社会结构呈现两级化趋向。

社会的稳定秩序逐渐被打破，趋利心态与行为严重，传统的社会道德与价值日渐淡化。

最后，社会力量的基础薄弱。

在社会分工趋势下，传统上隶属单位、组织、企业等主体管辖的社会事务回归至社会领域，但社区的行政倾向以及社会组织的缓慢发展，使得社会自身难以解决社会问题，社会问题愈加严重。

在政府与市场之间，政府能够补位市场功能的失灵，但在政府、市场、社会之间，政府和市场难以补位社会功能的失灵[15]，社会治理的难度日渐增加。

（二）夯实社会治理的基础
1.优化公共服务避免治理漏洞
公共服务隶属行政管理的范畴，但与社会治理密切关联。

公共服务与社会治理的对象同为民众的社会生活，交通、教育、供水电等公共服务直接影响着民众的生活质量，而社会治理的归宿在于民众的美好生活。

在治理实践中，诸多社会问题、矛盾或纠纷根源于公共服务的供给与质量。

于民众而言，社会治理的成效某种程度上取决于公共服务的水平。

但公共服务具有专业性、公益性等特点，由于市场失灵、监督不足等原因，政府公共服务“失准”、低效等现象时有发生，影响了群众满意度[16]。

公共服务领域突出的难题在于公共服务的合理配给与服务水平的提升。

在治理过程中，公共服务既需要遵循“基本公共服务均等化”[17]的要求，减少公共服务区域性或不同阶层间的差异，合理分配公共服务资源。

同时，还要增加公共服务的供给能力，在完善政府购买、资金监管、责任分配等方面，创新公共服务的管理机制，增加政府对公共服务的财政投入，完善公共服务的硬件设施。

健全监督管理体系，保障服务的质量，增加服务的效率，建立多元化的服务途径，实现公共资源的最优配置。

探索地方性的公共服务模式，增强服务机构的资质，扩大公共服务机构的规模与数量，强化服务的效益。

作为社会治理的重要内容，强化公共服务水平能显著增强社会治理实践的成效。

2.创新公益事业的发展扩建治理渠道
公益是社会领域增进公共利益的志愿服务行为，在社会治理中公益精神和行为能缓解社会问题、预防社会危机、增进民众福祉，是治理工作的重要补充。

在公益事业的发展过程中，公益事业逐渐产业化，形成新型的公益创业，以自主创业的形式创办公益机构并在扶弱、助残、养老等领域提供必要的服务或活动。

公益创业的价值主要体现在解决社会问题、提高组织运行效率、构建主动型福利机制、增加就业机会和产出、创造社会资本[18]。

创业机构在公益服务中为弱势群体提供所需的基本服务，缓解社会领域社会服务或公共服务的不足，以创业的理念或模式增加机构的管理效率，增加社会事务的解决渠道，以及社会服务供给的实际能力。

在社会治理中，公益行为应积极与治理实践相结合。

在服务过程中应注重服务对象的实际情况，避免公益机构的随意性偏向，以提供科学合理的服務。

政府积极增加公益事业的政策性支持和必要的激励机制，积极培育公益机构的管理能力，营造公益机构的良好成长环境，增加服务的水平与质量，增强公益机构的服务成效。

鼓励公益机构投入到社会治理实践中，针对治理主题开展必要的服务，解决社会事务急需处理的难题，增强公益行动的效益，共同维护和增加公共利益。

社会治理实践中，还需要凝聚不同公益机构的力量，推动公益机构间的协同合作，形成公益合力，共同推进社会治理的发展。

3.弘扬优秀传统文化构建良好治理环境
传统文化是社会的重要瑰宝，源远流长的文化赋有丰富的价值观、思想动态、知识理念等内容，在经济、政治、社会、技术等方面，对人的行为与社会发展具有重要的指导作用。

而社会治理的对象是社会的各个组成要素，如社会群体、社会环境等，但归根到底是深层文化的改造，通过制度性的安排与治理行为，规范社会的秩序与运行，增强民众的幸福生活，从而让深层的价值观或思维方式适应时代的发展需要。

在现代化浪潮下，优秀传统文化在传承中逐渐淡化。

传统文化缺乏重新释义，致使人们在行动中缺乏指引性的思想，在法治制度尚待健全的情况下，社会难免出现各种失范或不当的现
象。

在外来文化、市场经济等因素的影响下，传统文化滞后性发展，对整体社会运行产生消极的影响。

社会治理过程中，传统优秀文化对化解社会矛盾、缓解社会冲突、促进社会良性运行有着重要的意义。

重拾优秀传统文化，有必要恢复传统文化的地位，通过优秀传统文化的价值、理念对现存社会现象的合理性释义，让优秀传统文化弥补现代社会发展的精神空白。

传统文化的中庸、包容、礼仁等思想，在市场经济的诚信交换、现代社会的共享多赢、企业文化的竞争互勉等方面同样有着重要的解释力。

在乡村治理中，优秀农耕文化建设与乡村治理互为工具与对象，共同推进乡村社会德治润化进程[19]。

由此，在社会治理实践中，积极弘扬优秀传统文化具有深刻的意义与实践价值。

（三）增强社会治理的能力
1.标准化治理工作增强治理科学性
社会治理作为一项重要的社会建设工作，长期以来主要围绕社会治理的框架部署、模式规划等内容进行宏观结构层面的讨论。

而社会治理重在实践，社会运行状况与民生生活状态是检验社会治理工作的重要方面。

作为一种实践，需要将社会治理落到实处。

由此，将社会治理的理念、纲要、规划转化为操作化的目标、程序、指标对社会治理的实践尤为必要。

社会治理标准化是将治理的工作与任务进行标准化。

按照整体治理理念及目标要求，进一步拟定与完善任务阶段性的指标要求、技术性的标准规范、行动操作指南标准等。

社会治理标准化的意义在于手段的技术性、效果的扩散性等[20]。

避免治理主体的主观意志或行为干预到治理的工作和任务，增加治理的科学性，确保具体的服务、行政等工作按照既定的标准执行，增强治理的能力与成效。

而标准化的治理模式具有可推广性，在不同地域或范畴内，相近的治理标准或规范能起着参照性的作用，有助于治理手段的优化以及治理成果的比较，能推进社会治理实践的进程。

2.幸福感衡量治理工作的成效
幸福感是社会治理工作成效的评价指标。

在社会治理中，相比居民可支配收入、生活消费水平等客观标准，幸福感是一种基于客观生活状态的主观意识评价。

“人民所向往的美好生活就是生活富足、身心健康、国家安宁，获得感、幸福感、安全感全面概括了人民美好生活的基本内容”[21]，在某种意义上，幸福感是其中的较为重要方面。

关于幸福感的研究，世界各地的学者拟定出不同的衡量标准，如澳大利亚卡明斯教授的个人幸福指数和国家幸福指数[22]。

各种幸福感或幸福指数的衡量标准各异，但其共性在于采用组合式的指标体系，如生活、健康等不同类别权重，衡量出整体的幸福程度。