中国养老服务体系现状与前景分析

中国养老服务体系现状与前景分析

我国正处在社会转型体制转轨时期，整个社会、政治、经济和文化等领域将发生巨大变化。变化中会带来许多矛盾和冲突，也会带来许多机遇和契机。社会结构的变化牵动社会各个领域发生变化。在养老服务领域要求为积极应对来势迅猛的老龄化社会，中国政府经过探索于2000年提出了社会福利社会化政策，养老服务在社会力量参与之下日益活跃起来。2006年2月国务院转发了10个部委《关于加快发展养老服务业的意见》（以下简称;意见;），意见中;养老服务业;作为一个专门用语被明确提出来，并把它表述为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人基本生活需求的服务行业。本文对养老服务进行界定的同时对它的历史发展、现状和问题进行梳理和反思，从而确立中国养老服务的理念和政策构架。

一、世界发达国家养老服务理念及其典型模式

每个国家养老服务的概念界定和发展过程，取决于该国的社会福利发展理念。在西欧一些国家，社会福利概念的界定是一个包括一切以帮助所有社会成员获得令人满意的生活与健康为目标的、有组织的社会服务制度和机制内涵的广泛概念(，1995)。具体来说，社会福利包含全部的公共文化、教育、卫生保健、社会保障和社会救济项目，典型的例子就是在北欧国家中建立的;从摇篮到坟墓;的全面国家负责的社会福利体系。在这些国家中，社会福利与每个作为公民的个人息息相关，与健康、住房、教育、就业、退休等生活领域密切相关；是物质生活保障和可接受生活质量标准的体现，更是公民基本权利的体现。其中针对老年人的福利是社会福利的重要组成部分，倍受各国政府重视。许多国家中建立了完整的老年护理制度，其中既包括现金给付也包括提供服务。

在发达国家针对养老服务既有;养老事业;的概念，也有养老产业的概念。养老事

业;是指为老年人基本生活服务这一部分。它是由政府主办的、以老年人为对象的公共服务事业，并以法律的形式保证其公平和公正性，为老年人提供服务的非赢利性事业。老年人享受养老服务是他们的普遍权力。不论是谁，不论何时，只要有服务需求就有获得服务的权利。通常情况下，对老年人的福利性养老服务事业在发达国家被看作神圣不可侵犯的领域，尽管民营化和市场化的呼声很高，但在付诸实施时还是非常慎重的。

至于养老产业的概念，在西欧发达国家只是近些年来才开始使用，它是以高龄者为对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和服务的相关民间营利事业活动的总称，亦称老人福利产业、老龄产业，银色产业等。从住宅关联产业（面向老人带有护理功能的住宅，收费的高档老人公寓）到护理用品、日用品等生活关联产业以及休闲娱乐关联产业，涉及的面很广。由于西欧各国老年人的生活保障几乎都能在国家负责的正式制度范围内得到解决，所以养老产业一词不太被使用。然而，随着经济的发展和社会的进步，人们的生活方式的多样化，单纯的国家福利已经难以满足老年人生活多样化的需求，老年人福利服务朝着多样化方向发展，;养老产业;一词才逐渐登场。

总之，在西欧福利国家中，;养老事业;和;养老产业;是两个界限分明的概念，前者是属政府提供公共物品、公共服务的范畴，后者是民间的盈利性服务产业范畴。前者体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利理念。后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念。

现今世界典型的福利模式可以分为三个模式，相应的养老服务也分为三种模式。一种是北欧式的统一主义的福利模式，一种是美国式的新自由主义福利模式，以及日本式的福利社会模式。

如上所述，养老服务的三种模式，和社会福利三种模式相符合。统一主义的模式的主要特点是国家对资源的整合和分配具有绝对的主导权。它的机制的形成不仅需要充分的公共资源，还需要有保证人民平等权利的民主主义的议会体制以及对政府权力进行有效监督的法律制度。新自由主义模式是里根政府为了缩小政府规模，减少财政支出，把当时在退休金，失业金，医疗保险等福祉事业方面政府所承担的功能移交给市场。新自由主义高唱这种改革是为了通过民间机构的经济活动提高效率，纠正统一主义的模式中存在的资源的浪费和效率的低下。日本式的多元化模式在强调国家增加福利投入的同时，加强制定促进家庭，社区，工作单位各成员间的连带与互助的各种制度。在全民保障的总方针下，医疗和年金方面都实行了行业性共同组合式保险，对没有受雇于任何单位的自由业者和农民提供国民医疗保险和国民年金的制度。同时，为了应对突发性灾难所引起的家庭经济困难，通过国家邮局系统对每个家庭提供一定限度以内的具有保险功能的储蓄商品，以此来调动家庭成员间的连带与互助机制。

从20世纪70年代开始，随着经济危机的到来，福利国家也面临财政危机。在重构福利制度过程中，许多国家把老年照顾制度作为重点内容之一，在完善老年护理供给体制的实践中，一方面积极推进福利多元主义，引进市场化改革机制，促进照顾服务提供主体多元化和供给方式的多样化，以提高老年照顾的质量和效率，增大了个人对照顾服务选择的自由；另一方面重新整合照顾资源，重点发展社区照顾，以便更好地满足老人的照顾需求。但有一点应该明确的是西欧国家的民营化并非完全市场化，更确切地说应是修正的民营化，其中尽管政府服务提供的责任会减少些，但政府维持政策制定和资金资助的责任并未减轻，并且通过统制价格来对服务市场进行规制。实质上西方福利国家的福利改革越来越关注的是

提高成本效益和服务质量，要在公共和私人部门之间、在平等和效率之间、在国家和市场之间寻找新的均衡发展。

二、中国养老服务的发展历程与改革

改革开放前的养老服务

由于受政治、经济和文化等因素的影响，中国的养老服务有其特殊的发展历程，其展开过程依附于中国的整体社会福利发展进程。在中国，社会保障是全体国民生活保障措施的最高级概念，它包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置。社会福利作为社会保障体系中的一个子系统，过去专指各级民政部门负责的各种福利事务和传统的由单位包办的职业福利以及价格补贴等。这已经成为约定俗成的概念（表1）。即从一开始社会福利就有十分明显的剩余性质。

在计划经济体制下，政府举办的老龄公共事业的内容很少，覆盖范围也窄，仅限于处在边缘的弱势群体的施舍性救助。相反，由于;企业办社会;的现象严重，社会福利概念被误导为企业福利或单位福利，导致一般城镇老年人的一切生活都由所在单位负责，有了就业保障就有了从生到死的生活保障。老后的保障由单位内部的福利制度解决，其结果是不同层次、不同群体、不同职业的人员享受的福利待遇也不同。而农村老人的养老服务除了;五保;家庭外，主要靠家庭来提供。

改革开放之前，城镇家庭的养老功能强大，家庭和单位合力使老年人的养老服务资源得到很好的发挥，尽管资源有限，但各尽其力。在农村，政府和集体合力为;五保;老年人提供养老服务，而其他农村居民只有靠家庭，有时需要求助亲戚和邻里来照顾。中国社会的二元结构特征在养老服务领域也表现得淋漓尽致。

改革开放后养老服务的变化