(完整版)中国城市轨道交通TOD政策的发展及特征

中国城市轨道交通TOD政策的发展及特征

近年来各地方政府陆续出台有关政策，为地方加快城市轨道交通TOD开发指明了方向。上海、深圳、广州等一线城市开始尝试对轨道交通场站进行综合开发利用，并初显成效。但随着综合开发利用工作的深入和规模拓展，缺乏综合开发利益合理分享机制、缺少规划先导和缺少上盖审批专业技术标准已成为阻碍轨道交通TOD开发可持续发展的重要瓶颈。因此，全国一些城市也陆续出台了一系列相关政策和规范措施。根据统计，目前在全国32个开通轨道交通的城市中，已有近一半的城市出台了轨道交通TOD开发的相关政策。从这些城市的轨道交通TOD开发政策出台的情况及内容看，各地有所差异，但也不乏一些亮点，特别是近两年一些城市出台的政策已经发生了一些变化，主要体现在以下几个方面：

政策脉络：由一线城市延伸到二线城市

从前文所列的近年来全国城市轨道交通TOD开发政策看，政策出台的城市经历了从一线城市为主到二线城市为主的变化，也反映了越来越多的城市开始重视发展轨道交通TOD。回顾这一变化过程，可以大致分为三个阶段。

第一阶段（2009-2014年）：这一阶段以一线城市出台政策为主。以广州、深圳、上海为主的一线城市陆续出台了一系列轨道交通TOD开发政策，其中上海出台政策相对完善，不仅对轨交TOD综合开发实施提出了指导意见，还制定了相应的管理导则；深圳作为最早提出土地使用权作价出资的政策，创新了轨交TOD综合开发的土地政策，引领后续贵阳、兰州等城市纷纷效仿；广州则明确了“地铁+物业”开发体系，并在之后的2017年出台轨交TOD综合开发的实施细则。

第二阶段（2015-2017年）：这一阶段一线城市完善政策，二线城市开始重视政策。除了上海和广州继续完善了轨交TOD综合开发政策以外，兰州、南京、青岛、南宁、武汉、成都均出台了相关政策。其中兰州、青岛、南宁均针对轨交TOD综合开发出台了土地政策；武汉、南京则对轨交TOD综合开发提出了实施意见；成都自2017年下半年开始陆续出台一系列政策，包括轨交专项资

金筹措方案、轨交场站综合开发实施意见，确立了成都轨道交通建设资金筹集和TOD综合开发的顶层设计。

第三阶段（2018年以来）：这一阶段二线城市密集出台相关政策。主要有成都、天津、郑州、杭州、东莞、佛山。且一些城市政策出台的频率也较高，如东莞，仅在2018年1月至2月便连续出台了三个政策，在突出“以地筹资”和TOD综合开发时，对“以地筹资”方式进行明确，另外还明确了轨交场站地区土地开发的总体要求，2018年7月，东莞再次出台轨交TOD综合开发实施细则，为TOD综合开发提供指导。此外，成都继2017年下半年后，又连续出台一系列政策，内容包括划定TOD综合开发实施范围、TOD综合开发工作指引和技术指南、为TOD综合开发提供具体操作层面的实施办法，这些都为成都TOD 综合开发有序推进提供了引导和支持。

开发目标：体现TOD跟城市发展的有机融合

相较于北上广等一线城市在轨交TOD综合开发方面已经取得了一些成果和经验外，二线城市近年来也在加速打造自身的城市轨道交通网络，进一步拓展城市发展的空间，尤其是围绕轨道交通场站周边开发将形成新的发展重点。二线城市中，成都和杭州均根据自身情况提出了轨交TOD综合开发的设想和定位，并依此出台了相应的轨交TOD综合开发政策。以成都为例，成都市委市政府高度重视城市公共交通综合开发，2018年做出加快建设美丽宜居公园城市的决策部署，将城市轨道交通综合开发提升到城市发展的高度。2019年1月出台的《成都市轨道交通场站综合开发实施细则》明确，全市13个区（市）县都要打造一个TOD综合开发标杆项目，体现“美丽宜居公园城市”理念，展现“人随线走”、“站引人聚”实体效果，形成良好社会效应和城市新名片。

杭州则在2018年8月1日由杭州市长徐立毅在先后实地调研了地铁6号线丰北停车场、地铁9号线四堡停车场等上盖物业开发项目时对轨交TOD综合开发提出了要求。他强调，要切实对照高质量发展根本要求，紧紧把握城市轨道交通大建设契机，以地铁车辆段“上盖是原则，不上盖是例外”为原则，以坚定的决心、长远的眼光、创新的举措推进地铁上盖物业开发，更好发挥轨道交通牵引带动作用，推动城市构架和功能实现新提升，高水平把杭州建成“轨道上的城市”。同时，他还针对这个要求，进一步提出了做深规划研究、完善开发建设

体制、把握好推进节奏等建议，也为后续的轨交TOD综合开发提供了政策指导。

土地政策：土地供应方式更加趋于灵活

从全国一些城市出台的轨交TOD综合开发政策内容看，综合开发的土地供应方式更加灵活，也更加明确化。此前一线城市深圳和上海对于综合开发的土地供应方式虽各具特色，但依然存在一定的制约。如上海规定新建轨道交通场站综合建设用地，在完成土地储备形成“净地”后，可以协议方式，将轨道交通场站综合用地使用权出让给综合开发主体。但同时规定，综合开发主体以协议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让，不得以改变土地使用权人的出资比例、股权结构等方式，变更土地使用权。这就会对后续协议拿地的合作开发带来较大的制约，影响到土地价值的最大化。

而近期一些二线城市针对综合开发的土地供应政策就显得更加明确，一般都根据是否具备开发条件来确定不同的土地供应方式，如青岛、杭州、南京等城市基本都规定非经营性用地以划拨方式供应；不具备独立开发条件的经营性用地以协议方式出让；具备独立开发条件的经营性用地以招拍挂方式出让。同时，杭州还进一步细化了土地供应方式，明确不具备单独规划建设条件的经营性地上空间，可带技术能力要求、建筑设计方案、场站施工方案等条件公开出让。此外，成都还针对招拍挂土地确定了出让起始价，规定土地出让起始价可按不考虑轨道交通因素的宗地评估价格的70%（含持证准用价款）确定。此类政策的细化，也为后续综合开发用地出让提供了方向性的指导。武汉则要求，利用轨道交通场站及周边土地进行商品住宅综合开发建设的项目，应该采取公开出让方式供地。地铁小镇和地铁新中心项目用地，经批准后可以作价出资方式供应给武汉地铁集团。

开发范围：明确轨道交通土地开发范围

从近年来一些城市出台的轨交TOD综合开发政策看，对于轨交TOD综合开发范围的明确已成为政策的重要内容之一。此前深圳、上海等一线城市并未在政策中明确综合开发的范围，在后期项目开发过程中可能就会产生与规划有关的一系列问题，从而影响项目的推进。而研究表明，轨道交通对沿线经济的辐