国有企业委托代理问题研究

国有企业委托代理问题研究徐传谌，闫俊伍(吉林大学中国国有经济研究中心，吉林长春130012)注:本文是教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“国有经济功能与国有企业社会责任研究”(课题编号:2009JJD790018)的成果。

收稿日期:2010－10－25作者简介:徐传谌(1953－)，男，山东东平人，吉林大学中国国有经济研究中心主任、教授、博士生导师。

研究方向:企业理论、产业经济学。

摘要:本文结合国有企业委托代理实际情况，将国有企业委托代理问题拆分成委托人问题和代理人问题。

在承认委托人和代理人是“经济人”的前提下，分析国有企业委托代理问题。

解决委托人问题应在建立现代企业制度前提下进行产权改革，进一步明晰产权，赋予权利的同时明确相应的责任;解决代理人问题，主张市场化，培育充分竞争的市场环境，提高国有企业自组织行为能力。

关键词:国有企业;委托代理;产权;市场竞争中图分类号:F279.21文献标识码:A文章编号:1007－7685(2011)01－0092－04一、相关文献综述委托代理问题最早可追溯到亚当·斯密，他在《国富论》中就已经对经理人的行为决策提出质疑，“在钱财的处理上，合股公司的董事为他人尽力，而私人合伙的合伙人，则纯为自己打算。

所以，要想合股公司的董事们监视钱财的用途，像私人合伙的合伙人那样用意周到，那是很难做到的。

……疏忽和浪费常为合股公司业务经营上多少难免的弊端。

”［1］斯密所提到的这种现象，即现代的委托代理问题。

1945年，哈耶克在一篇后来成为信息经济学基石的论文中指出:“在实践中，每一个个人都对其他人有着信息上的优势，因为他掌握着某种独有的信息，要利用这种作息，就必须二者择一，或者将依据这种信息作出的决策留给掌握信息的人来做，或者得到他的积极合作。

”［2］委托代理理论是20世纪60年代末70年代初，一些经济学家不满阿罗———德布鲁体系中的企业“黑匣子”理论，而深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。

委托代理关系起源于“专业化”的存在。

当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。

现代意义的委托代理概念最早是由罗斯提出的，如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。

［3］之后，米尔利斯和斯蒂格里茨进一步发展了委托代理理论。

伯利和米恩斯则进一步揭示了在所有权与控制权分离的情况下，企业的直接经营者在激励与责任方面，与企业的—29—经济纵横·2011年第1期所有者之间的矛盾。

［4］委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约以激励代理人。

委托代理理论对国有企业改革具有至关重要的理论和现实意义。

改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，国有企业是政府机关的附属物，是单一的全民所有制企业，由国家代表行使所有权与经营权。

国有企业的生产、分配和经营是在国家的指令下完成，所有产品上缴国家，由国家来统一支配、调拨。

在这种体制下企业缺乏有效的激励机制，缺少活力，企业资本难以流动。

同时，国家作为非人格化的出资人机构和经营机构，难以满足资本对利益的追求，严重束缚了国有企业治理结构的合理化。

自1992年，中央提出了针对国有企业建立“现代企业制度”以来，学者们对国有企业委托代理问题一直十分关注。

国内学者对国有企业委托代理问题的探讨，大致形成了以张维迎为代表的产权化改革和以林毅夫等为代表的培育充分竞争市场环境、剥离政策性负担两种观点。

张维迎认为解决国有企业委托代理问题，必须从改革产权制度入手，不解决所有权问题，国有企业的病态现象是难以根除的。

同时，要限制政府官员选择经理的自主权，解决问题的一个办法是用法律的形式将用人标准人格化。

［5］林毅夫、李周等人则指出国有企业问题产生的真正原因不在于产权制度，而在于缺乏充分竞争的外部环境。

［6］因此，改革应从解除企业目前面临的各种政策性负担入手，以此硬化其预算约束，进入到竞争性的市场，使企业的利润率能够真正反映其经营绩效的充分信息指标。

国家作为国有企业的所有者，通过掌握这种充分信息就足以对经营行为进行监督。

张屹山等认为单一的国有产权不可避免地带有行政化因素，表现为政府与企业之间经济基础关系的弱化而代之以行政契约关系。

将一元投资主体的国有企业进行多元化改革后，政府利用行政手段贯彻其社会目标不再有合法与充分的理由，在一定程度上会遇到其他投资主体的抵制，公司内部组织结构中董事会、监事会和经理层的相互约束、相互监督的机制就有了良好的运行基础。

［7］二、我国国有企业委托代理问题分析本文把市场经济条件下非国有股份制企业的代理人问题应用在国有企业当中，分成委托人问题和代理人问题两方面分析。

(一)国有企业委托人问题1.委托人“经济人”假说。

经济人行为在现实生活中普遍存在，尤其是在国有企业的委托代理关系中更为普遍。

对国有企业而言，国有企业的国有资产属于全民所有或国家所有，严格地说，国有企业的所有者是全体人民，国家是全体人民的代表，然而国家又不可能像法人一样去经营国有资产，国家只有把国有企业委托给各级人民政府，各级人民政府又委托给各级履行出资人机构(即国有资产管理部门)。

2003年3月，十届全国人大一次会议决定成立新的国有资产管理机构———国有资产监督管理委员会，在国有资产国家统一所有的前提下，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者收益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

据此，国务院国有资产监督管理委员会成立，对中央企业履行出资人职责。

随后，各地方政府国有资产监督管理委员会也相继成立，对其管理的国有企业履行出资人职责。

经过层层委托后，履行出资人机构和各级人民政府已经不是国有企业真正的所有者了，显然他们已经成为国有企业的代理人。

然而再由履行出资人机构和各级人民政府将国有企业委托给最终代理人的过程中，俨然成了委托人，按照“经济人”的假说，这种既是委托人又是代理人的双重地位的存在，使各级履行出资人机构既不用对国有企业经营亏损负无限连带责任，也不需要对国有企业的最终负债负责，履行出资人机构和各级人民政府必然会采取机会主义行为，不择手段追求个人利益，充分体现了“经济人”的特性。

2.所有者缺位。

依据《中华人民共和国国有企业国有资产法》第二章第十一条规定:国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

国务院和地方人民政府—39—经济纵横·2011年第1期根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

国家把国有企业的管理委托给各级政府及政府授权机构，同时履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者、制定或参与制定国家出资企业的章程，在实际运行中，由各级国有资产管理部门来履行出资人职责，同时接受所属本级政府的监督和管制。

从表面上看，履行出资人职责机构即国有企业的所有者已经明确。

然而从“经济人”假说出发，履行出资人机构并非真正所有者，也不会像对待自己的企业那样关注企业的发展。

在没有硬约束下，履行出资人机构的效用函数不同于国家及各级人民政府的效用，履行出资人机构会从自身利益出发，不惜损害国有企业财产，从中赚取最大私人利益。

因此，在当前的国有资产管理体制下，履行出资人机构即国有资产管理部门并非是国有企业的真正所有者，所有者缺位问题依然存在。

3.委托人中层合谋。

所有者缺位的现实存在，使履行出资人机构对国有企业董事、监事等高级管理人员有任免和建议任免权利(中华人民共和国国有资产管理法第四章第二十条)，即履行出资人机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定，具有任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员;任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事;向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选;对拟任命或者建议任命的董事、监事等高级管理人员的人选，按照规定的条件和程序进行考察，考察合格的按照规定的权限和程序任命或者建议任命。

“经济人”假设下的履行出资人机构，在不用对国有资产最终所有权和国有企业价值最终负责的情况下，拥有对企业高级管理人员的人事权利，且履行出资人机构与国有企业最终所有者目标不一致时，为履行出资人机构与国有企业管理人员合谋提供了极大的便利。

他们会从各自的利益最大化出发，共同合谋向政府要政策、要优惠、要补贴，共同争取有利于他们的项目工程;履行出资人机构拥有这些政策后，也会反过来向企业要各种好处和贿赂。

(二)国有企业代理人问题1.国有企业代理人是“道德人”、“政治人”而非企业家。

国有企业代理人不同于市场经济下股份制企业的代理人，正像前文所描述的那样，各级履行出资人机构及政府部门都拥有对国有企业经理等高级管理人员的任免或建议任免权，因而导致国有企业的经理并不像股份制非国有企业高级管理人员那样通过市场选拔、聘用，而是通过各级履行出资人机构或政府任免，经理人员大部分是按“道德人”或“政治人”或党性标准选拔的行政干部，并非具有企业经营、管理才能的企业家。

这种从政治目标出发选拔经营者，容易造成人力资源的配置错位。

企业家不能做到“能位相宜”，这必然导致国有企业经理忽视企业长期发展，谋取短期利益，把经营国有企业作为政治升迁的一个台阶，至于产生的包袱，则留给履行出资人机构或所属级别政府。

在经营企业过程中，必然采取“不求有功但求无过”的态度，而无需付出更大的努力。

国有企业经理人员明显具有风险中性或风险规避的态度，企业经营风险会通过风险转嫁机制至少部分或全部转嫁给履行出资人机构。

2.国有企业代理人道德风险。

由于信息不对称和不确定性的普遍存在，导致国有企业委托代理关系中必然会存在道德风险。

信息不对称是导致“事前道德风险”的根源，而不确定性则是“事后道德风险”的主要原因。

由于信息不对称的存在，代理人拥有比委托人更多的私人信息，包括人力资本、风险态度等，而委托人则拥有更多的企业信息如现金流、赢利水平等。

在承认委托人和代理人“经济人”假说的前提下，双方都有激励隐藏个人信息，或是虚报信息以此来提高各自的身价的倾向。

因此，道德风险在委托代理双方签订契约之前就已经存在了。

同时，由于不确定性的存在，进一步加剧了道德风险的发生。

国有企业作为国民经济的“中流砥柱”，在社会发展中承担着社会性负担和政策性负担。

政策性负担是国有企业所面对的最主要矛盾。

任何企业在有政策性负担的状况下，就会出现政策性亏损，因此政府就必须给予政策性的优惠和补贴。

由于经营结果的不确定性，企业经理人员会把经营性亏损也算—49—经济纵横·2011年第1期作政策性负担，政府又无法辨别亏损的真正原因。