论我国的生态公益林发展保护法律制度

论我国的生态公益林发展保护法律制度

摘要：鉴于生态公益林发展保护问题的日益凸显，只有尽快完善相关立法，严格依法执法、司法，才能切实解决生态公益林的发展保护问题，才能适应我国经济、社会、生态建设统筹、协调发展的需要。本文拟就我国现行生态公益林发展保护法律制度的缺陷与完善作一初探。

关键词：生态公益林；发展保护；法律制度完善

生态公益林发展保护法律制度是我国生态文明建设相关法律保

障制度的重要组成部分。鉴于生态公益林发展保护问题的日益凸显，只有尽快完善相关立法，严格依法执法、司法，才能切实解决生态公益林的发展保护问题，才能适应我国经济、社会、生态建设统筹、协调发展的需要。

一、我国生态公益林的主要内涵及其发展保护法律制度

（一）主要内涵及其法律定位

1.在我国，生态公益林是指为维护和改善生态环境，以满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能的森林、林木和林地，包括防护林和特种用途林。生态公益林是陆地生态环境的主要主体，对涵养水源、保持水土、防风固沙、净化空气等都有重要作用，是经济、社会发展和生态环境建设的基本组成部分。

2.我国生态公益林的概念得到了相关法律、法规、规章的确认。1998年颁布的《森林法》中关于防护林和特种用途林的特殊保护已体现了生态公益林的概念；2001年出台的《国家公益林认定办法》

明确提出公益林的概念；2004年出台的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》则明确提出生态公益林的概念。

（二）发展保护法律制度的基本构架

1.我国《宪法》第九条规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第二十六条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，国家组织和鼓励植树造林，保护林木。这是我国生态公益林发展保护的宪法依据。

2.我国目前还有其他一系列法律、法规、规章、政策对生态公益林的发展保护作了明确规定。《森林法》第八条规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于有生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。《森林法实施条例》第十五条规定：国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益；任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地；防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》第十四条指出：国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。第十七条指出：凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿，探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林。这些法律、法规、规章、政策的相关规定共同组成我国现行生态公益林发展保护的法律制度基本构架。

二、我国生态公益林发展保护法律制度设计的主要缺陷

（一）立法不完善、制度设计不明确，没有专门的《生态公益林发展保护法》

1.从现行生态公益林立法自身来看，以市场为主导的各项治林机制不完善，如没有明确林农对生态公益林造林、营林重要主体法律地位，在林权流转、生态效益补偿、征用补偿等方面都不符合社会主义市场经济规律的客观要求。目前相关法律规定生态公益林权不能参与流转，特别是一些地方政府对生态公益林的生态效益补偿金的标准定的很低，征用生态公益林的补偿与商品林没有什么大的区别，因而大大挫伤了林农对生态公益林造林、护林的积极性。

2.从现行生态公益林的立法程序来看，民主广泛性不够，透明度不高。在相关生态公益林立法论证中所征询的对象多为政府及行政部门的领导，而作为生态公益林生产保护主体的林农的意见则很难在法律中得到及时、充分的反映和重视。

3.从现行生态公益林立法与相关自然资源立法、政策之间的关系来看，存在诸多矛盾、冲突。例如，《森林法》把宜林荒山荒地作为林地，而《土地管理法》则规定耕地平衡制度，导致保护林地和保护耕地发生矛盾、冲突；《森林法》对生态林和商品林的划分标准与退耕还林政策的规定不一致。

（二）在执法方面存在诸多问题

1.一些地方政府及其主管部门以行政手段将林农个人投资营造的林木硬性划为生态公益林。林权改革后，个人所有比例增大。例

如，福建省南平市是南方重点林区，目前全市生态公益林面积达837万亩。其中，国有林较少，85%为集体、林农个体所有。由于现行林业法律规定生态公益林不能转让、难以砍伐、补偿较低，故很多林农不愿意营造生态公益林。一些地方政府及其主管部门未与林农协商，就用行政手段硬性将林农个人投资营造的林木划为生态公益林。林农得不到应有的投入回报，自然失去营造生态公益林的积极性。这势必严重影响生态公益林的发展保护，危及国家生态安全。

2.一些政府机关执法人员执法不严，缺乏有效的民主监督机制，甚至以权谋私、贪污腐败。一些公务人员对一些故意损毁、破坏生态公益林的违法行为熟视无睹、互相推诿，不严格依法打击，助长了这些违法行为的蔓延，加剧了对生态公益林的破坏。一些公务人员扣发、挪用、侵吞生态公益林补偿费的现象也时有发生。（三）相关法规不健全，执法不公正。

1.解决生态公益林争议、补偿纠纷的行政裁决、仲裁、司法机制不完善。《森林法》第17条仅对一般“林木、林地”争议的行政解决作出规定，而在仲裁解决方面，目前基本空白。司法解决方面，目前仅有最高人民法院《民事案件案由规定》第116条规定将“林业承包合同纠纷”列入人民法院受理民事案件的范围。由于相关生态公益林争议、补偿纠纷解决机制不完善，没有严格公正执法，许多林农投诉无门，进而出现了大量的上访乃至不应该发生的流血事件。

2.我国目前还没有设立专门的森林法院，特别是没有设立专门的

生态公益林法庭，这也不利于对生态公益林的有效司法保护。

3.相关地方人民法院为了维护地方政府的不当利益，导致相关生态公益林争议纠纷司法解决机制也不能严格依法、公正运行。有的地方人民法院对应该受理的相关生态公益林纠纷不予受理或予以

驳回或作出不公正的裁判。另外，一些司法人员不能依法公正司法，对一些故意损毁、破坏生态公益林的违法犯罪行为，不能依法予以相应的司法制裁，也无疑损害了对生态公益林的司法保护。

三、完善我国现行生态公益林发展保护法律制度设计及其施行的基本思路

（一）加强生态公益林法制建设，尽快出台专门的《生态公益林发展保护法》

1.从生态公益林立法本身来看，逐步建立健全生态公益林国有制度——生态公益林赎买制度。中共中央、国务院印发的2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》提出，要探索国家级公益林赎买机制。生态公益林的基本用途是维护生态、保护公共利益，是一种公共产品，应由国家、政府买单，不应由林农个人出资买单。鉴于目前国家财力原因，当前可借鉴20世纪50年代对民族资本工商业实行过的具有中国特色的社会主义改造——赎买政策，逐步建立健全生态公益林赎买制度，逐步将所有生态公益林转为国有。近年来，以贵州省为代表推行的生态公益林赎买试点，成绩令人瞩目。要建立健全以社会主义市场经济为主导的各项治林机制。首先，应确立林