地方行政编制总量影响因素实证研究_以安徽省县级政府为例
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二、研究设计 （一） 研究假设
1. 人口规模对行政编制的影响 人口是地方行政编制核定最主要的客观依据。一般而 言，人口与地方行政编制成正比。但还要考虑区分不同的情 况：一是城市人口与农村人口行政编制之间的关联度是不同 的，这是因为由城乡二元结构形成的公共服务不均等造成 的，城市人口对行政编制的需要量大一些[9]；二是要突破现 行户籍制度造成的思维定式，考虑户籍人口与实际常住人口 的差异，充分考虑流动人口的因素 ； [10] 三是要考虑民族问 题，行政区域内的少数民族比重对地方行政编制也有影响， 民族成分多的地方会增加一定的社会事务，相应对行政编制 的需求也大一些[11]。综合考虑上述情况本文假设： H1：人口规模与行政编制显著正相关。 2. 经济发展水平对行政编制的影响 经济发展会拓展地方政府管理工作的幅度和深度，从而 导致政府行政人员规模不断扩大。最早对此进行研究的是德 国经济学家瓦格纳，他提出在随着经济发展，政府部门的规 模呈现不断扩大的趋势。但由于经济发展导致政府管理能力 提高，以前需要很多人做的事情，现在只需要很少的人就可 以完成[12]。另外随着公民自我意识的觉醒和 NGO 等社会组织 快速发展，使得公民自我管理能力大大提升。以前需要政府 管理的事务现在可以交由社会组织进行协调，从而减少政府 行政人员的规模[13]。因此也有学者认为经济增长会导致政府 规模缩小[14]。综合考虑上述情况本文假设： H2：经济发展水平与行政编制显著正相关。 3. 地域面积对行政编制的影响 在设定其他变量一定的情况下，面积越大，所需行政编 制越多，反之越小，即地域面积与行政编制正相关。但单纯 依据面积核定行政编制是不科学的，还要考虑以下几个变 量：一是适合人类居住生活生产的国土在整个面积中所占的 比例；二是地形地貌状况，山区、平原、水面的人口密度、 交通状况、通讯状况不同，对行政编制的需要程度也有差 异；三是地理位置和资源禀赋，具有特殊地理位置如边防战 略要塞、通商口岸或者特殊资源禀赋如风景名胜区和矿产资 源丰富的地方，也会需要相应的行政管理人员。综合考虑上 述情况本文假设： H3：地域面积与行政编制显著正相关。
图 1 户籍人口与行政编制散点图
图 2 常住人口与行政编制散点图
图 3 财政支出与行政编制散点图
图 4 GDP 与行政编制散点图 经济发展水平：在经济发展水平指标选取上，大部分学
者采用的 GDP 或者人均 GDP，但也有部分学者采用人均财力 指标来反映经济发展水平[16]。本文以安徽省各县行政编制为 纵坐标，2009 年 GDP 和财政支出作为横坐标分别做出散点图 （见图 3 和图 4）。从图 3 可以看出，三种模型的拟合程度比较 接近，但二次曲线模型的拟合程度稍高于直线型和对数型模 型。从图 3 和图 4 的对比可以很明显的看出，财政支出与行 政编制之间拟合程度远高于 GDP 与行政编制之间的拟合程 度。这说明财政支出能更好的解释经济发展水平与行政编制 之间的关系。因此，本文选择财政支出作为经济发展水平的 指标。
之、人口影响最小。仅就某县级政府来说，地域面积一般情况下是不变的，户籍人口的变化幅度也很小，影响政府行
政编制总量的主要因素是该地财政支出发生变化。在核定各县级地方政府编制总量的过程中要充分考虑各方面因素，
特别是应充分考虑各地的人口流动情况，根据各地的常住人口而不是户籍人口来核定行政编制数量。
［关键词］ 行政编制；安徽省；县级政府
（二） 样本选择、数据来源与变量定义
1. 样本选择与数据来源 本文选择安徽省 56 个县级政府为研究样本，通过收集 2009 年安徽省 56 个县级政府的数据实证检验各影响因素与行 政编制的关系。在数据收集过程中通过剔除数据不完整的样 本最终确定 55 个研究样本。样本数据分别来自于 《安徽省统 计年鉴 （2010）》 和安徽省机构编制委员会办公室提供的内
2012 年 12 月 （第 26 卷第 12 期）
●公共管理
Leabharlann Baidu
East China Economic Management
Dec.，2012 （Vol.26，No.12）
【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2012.12.032
地方行政编制总量影响因素实证研究
——以安徽省县级政府为例
［中图分类号］ F120
［文献标志码］ A
［文章编号］ 1007—5097 （2012） 12—0137—04
Empirical Analysis of the Factors of Staffing Size of Local Administration
——Taking County Governments in Anhui Province as Examples YANG Xing-hong 1, 2, LIANG Chang-yong1, ZHU Long1
tive linear correlations between the population, government expenditure, geography and the staffing size of government. Geogra⁃
phy is the greatest factor, government expenditure is the second one and population is the third one. As for the county govern⁃
(1. Management School, Hefei University of Technology, Hefei 230009, China; 2. Office of the Organization Committee of Anhui Province, Hefei 230001, China) Abstract: Based on the data of 56county-level administrative units in 2009 in Anhui, the paper investigates the factors such as population, government expenditure, geography which affect the staffing size of government. The results show that there are posi⁃
人口规模：在人口规模指标选取上，有些学者使用户籍 人口，也有部分学者使用常住人口[15]。本文以行政编制数量 为纵坐标，以安徽省各县户籍人口规模和常住人口规模为横 坐标分别做散点图 （见图 1 和图 2）。从图 1 和图 2 的对比来 看，各模型中户籍人口与行政编制的拟合度普遍高于常住人 口与行政编制的拟合度。这说明上级编制管理部门是按照户 籍人口的数量来核定各地区的行政编制。换句话说上级编制 管理部门还没有将流动人口作为各地区编制核定的一个重要 参考因素。因此，本文选择户籍人口作为人口规模的指标。
省级机构编制管理部门对编制的核定标准。 国内关于政府编制管理、编制法制建设等定性化研究成
果较多。如岳云龙早在 1987 年就比较全面的介绍编制管理的 概念、内容和方法。钱其智等人在此基础上从操作层面上进 行研究，取得较大进步[2]。还有学者从理论基础、历史发展、 管理体制、管理手段及法制建设等方面对编制管理进行全面 阐述。但有关政府编制总量调控、编制数量核定等定量化管 理方面研究成果还很少。马树才等学者利用多变量统计分析 方法，建立了一套编制配置与总量调控模型[3]。邓群钊等学者 从分析事业编制总量与经济社会发展的关系入手，运用 DEA 模型结合区域编制现状，建立了区域编制配置模型[4]。国外学 者曾对中国 90 年代两次机构改革进行过研究，认为虽然核心 政府部门的人数有所下降，但实际财政供养人员并没有实质 下调[5]。还有国外学者对美国的人口规模与政府雇员进行定
tors should be considered to establish reasonable government size. Especially, it should take full account of population move⁃
ments. And the standard of checking staffing size should be resident population, not household population. Key words: staffing size；anhui province；county government
［收稿日期］ 2012—07—04 ［基金项目］ 中央编办—联合国开发计划署 （UNDP） 合作项目“中国公共部门改革创新战略研究 （00056242） ［作者简介］ 杨兴红 （1970—），男，安徽宿州人，博士研究生，研究方向：机构编制管理；
梁昌勇 （1965—），男，安徽肥西人，院长，教授，博士生导师，研究方向：决策理论与方法； 朱 龙 （1982—），男，安徽马鞍山人，博士研究生，研究方向：行政管理，政府绩效管理。
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部资料。 2. 变量定义 （1） 被解释变量 本文选择县级地方政府截止到 2009 年 12 月 31 日在编行
政编制数 （bz） 作为被解释变量。 （2） 解释变量 在关于地方政府行政编制影响因素，学者们各持己见。
本文在综合学者们研究的基础上，主要选择人口规模(rk)、经 济发展水平(cz)与地域面积(mj)作为解释变量。
一、问题的提出
行政编制是指国家各级权力机关、国家行政机关、国家 审判机关、国家检察机关、各党派机关、政协机关和人民团 体机关使用的人员编制 [1]。目前，我国地方政府行政编制实 行国家总量控制，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经 国务院机构编制管理机关审核后报国务院批准，统一分配下 达使用。在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制 应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报中 央机构编制委员会办公室审批。省级机构编制管理部门主要 依据行政区域人口、面积、国内生产总值、财政收入等因素 对各市、县级地方政府进行行政编制分配和管理，核定各区 域行政编制总量。无论是过去还是现在，县级人民政府一直 是我国最重要和最基本的地方政府单位，县级体制具有较强 的稳定性，因此县级地方政府的行政编制规模更能准确反映
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量分析，指出人口规模较大的州比人口规模较小的州拥有更 小的政府雇员规模[6]。
在关于地方政府行政编制影响因素研究方面，学者们各 持己见。朱光磊教授、张光教授提出经济、政治和社会是其 中三个最主要因素。经济因素包括经济体制选择、经济发展 水平、市场成熟度以及市场的监管程度等；政治因素有政体 结构、政府职能定位、政府能力等；社会因素包括人口结 构、就业结构、城市化水平、第三部门发育及社会自我组织 能力等[7]。王玉明则认为是：环境因素，如政治因素、经济 环境和行政客体的基本状况等；组织因素，如组织结构和组 织运作等；人员因素，包括行政人员的数量和素质等[8]。
ment, general speaking, geography is unchangeable, and population does not change all the time. Therefore, the main factor of
the staffing size of government is government expenditure. Thus, in optimizing the staffing size of county government, these fac⁃
杨兴红 1，2，梁昌勇 1，朱 龙 1
（1. 合肥工业大学 管理学院，安徽 合肥 230009；2. 安徽省机构编制委员会办公室，安徽 合肥 230001）
［摘要］ 2009 年安徽省 56 个县级政府数据显示，人口、财政和面积三大因素与行政编制总量之间均存在线性正相关关
系，县级政府行政编制总量随着人口、财政支出和地域面积的扩大而增加，面积对行政编制总量影响最大、财政次
1. 人口规模对行政编制的影响 人口是地方行政编制核定最主要的客观依据。一般而 言，人口与地方行政编制成正比。但还要考虑区分不同的情 况：一是城市人口与农村人口行政编制之间的关联度是不同 的，这是因为由城乡二元结构形成的公共服务不均等造成 的，城市人口对行政编制的需要量大一些[9]；二是要突破现 行户籍制度造成的思维定式，考虑户籍人口与实际常住人口 的差异，充分考虑流动人口的因素 ； [10] 三是要考虑民族问 题，行政区域内的少数民族比重对地方行政编制也有影响， 民族成分多的地方会增加一定的社会事务，相应对行政编制 的需求也大一些[11]。综合考虑上述情况本文假设： H1：人口规模与行政编制显著正相关。 2. 经济发展水平对行政编制的影响 经济发展会拓展地方政府管理工作的幅度和深度，从而 导致政府行政人员规模不断扩大。最早对此进行研究的是德 国经济学家瓦格纳，他提出在随着经济发展，政府部门的规 模呈现不断扩大的趋势。但由于经济发展导致政府管理能力 提高，以前需要很多人做的事情，现在只需要很少的人就可 以完成[12]。另外随着公民自我意识的觉醒和 NGO 等社会组织 快速发展，使得公民自我管理能力大大提升。以前需要政府 管理的事务现在可以交由社会组织进行协调，从而减少政府 行政人员的规模[13]。因此也有学者认为经济增长会导致政府 规模缩小[14]。综合考虑上述情况本文假设： H2：经济发展水平与行政编制显著正相关。 3. 地域面积对行政编制的影响 在设定其他变量一定的情况下，面积越大，所需行政编 制越多，反之越小，即地域面积与行政编制正相关。但单纯 依据面积核定行政编制是不科学的，还要考虑以下几个变 量：一是适合人类居住生活生产的国土在整个面积中所占的 比例；二是地形地貌状况，山区、平原、水面的人口密度、 交通状况、通讯状况不同，对行政编制的需要程度也有差 异；三是地理位置和资源禀赋，具有特殊地理位置如边防战 略要塞、通商口岸或者特殊资源禀赋如风景名胜区和矿产资 源丰富的地方，也会需要相应的行政管理人员。综合考虑上 述情况本文假设： H3：地域面积与行政编制显著正相关。
图 1 户籍人口与行政编制散点图
图 2 常住人口与行政编制散点图
图 3 财政支出与行政编制散点图
图 4 GDP 与行政编制散点图 经济发展水平：在经济发展水平指标选取上，大部分学
者采用的 GDP 或者人均 GDP，但也有部分学者采用人均财力 指标来反映经济发展水平[16]。本文以安徽省各县行政编制为 纵坐标，2009 年 GDP 和财政支出作为横坐标分别做出散点图 （见图 3 和图 4）。从图 3 可以看出，三种模型的拟合程度比较 接近，但二次曲线模型的拟合程度稍高于直线型和对数型模 型。从图 3 和图 4 的对比可以很明显的看出，财政支出与行 政编制之间拟合程度远高于 GDP 与行政编制之间的拟合程 度。这说明财政支出能更好的解释经济发展水平与行政编制 之间的关系。因此，本文选择财政支出作为经济发展水平的 指标。
之、人口影响最小。仅就某县级政府来说，地域面积一般情况下是不变的，户籍人口的变化幅度也很小，影响政府行
政编制总量的主要因素是该地财政支出发生变化。在核定各县级地方政府编制总量的过程中要充分考虑各方面因素，
特别是应充分考虑各地的人口流动情况，根据各地的常住人口而不是户籍人口来核定行政编制数量。
［关键词］ 行政编制；安徽省；县级政府
（二） 样本选择、数据来源与变量定义
1. 样本选择与数据来源 本文选择安徽省 56 个县级政府为研究样本，通过收集 2009 年安徽省 56 个县级政府的数据实证检验各影响因素与行 政编制的关系。在数据收集过程中通过剔除数据不完整的样 本最终确定 55 个研究样本。样本数据分别来自于 《安徽省统 计年鉴 （2010）》 和安徽省机构编制委员会办公室提供的内
2012 年 12 月 （第 26 卷第 12 期）
●公共管理
Leabharlann Baidu
East China Economic Management
Dec.，2012 （Vol.26，No.12）
【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2012.12.032
地方行政编制总量影响因素实证研究
——以安徽省县级政府为例
［中图分类号］ F120
［文献标志码］ A
［文章编号］ 1007—5097 （2012） 12—0137—04
Empirical Analysis of the Factors of Staffing Size of Local Administration
——Taking County Governments in Anhui Province as Examples YANG Xing-hong 1, 2, LIANG Chang-yong1, ZHU Long1
tive linear correlations between the population, government expenditure, geography and the staffing size of government. Geogra⁃
phy is the greatest factor, government expenditure is the second one and population is the third one. As for the county govern⁃
(1. Management School, Hefei University of Technology, Hefei 230009, China; 2. Office of the Organization Committee of Anhui Province, Hefei 230001, China) Abstract: Based on the data of 56county-level administrative units in 2009 in Anhui, the paper investigates the factors such as population, government expenditure, geography which affect the staffing size of government. The results show that there are posi⁃
人口规模：在人口规模指标选取上，有些学者使用户籍 人口，也有部分学者使用常住人口[15]。本文以行政编制数量 为纵坐标，以安徽省各县户籍人口规模和常住人口规模为横 坐标分别做散点图 （见图 1 和图 2）。从图 1 和图 2 的对比来 看，各模型中户籍人口与行政编制的拟合度普遍高于常住人 口与行政编制的拟合度。这说明上级编制管理部门是按照户 籍人口的数量来核定各地区的行政编制。换句话说上级编制 管理部门还没有将流动人口作为各地区编制核定的一个重要 参考因素。因此，本文选择户籍人口作为人口规模的指标。
省级机构编制管理部门对编制的核定标准。 国内关于政府编制管理、编制法制建设等定性化研究成
果较多。如岳云龙早在 1987 年就比较全面的介绍编制管理的 概念、内容和方法。钱其智等人在此基础上从操作层面上进 行研究，取得较大进步[2]。还有学者从理论基础、历史发展、 管理体制、管理手段及法制建设等方面对编制管理进行全面 阐述。但有关政府编制总量调控、编制数量核定等定量化管 理方面研究成果还很少。马树才等学者利用多变量统计分析 方法，建立了一套编制配置与总量调控模型[3]。邓群钊等学者 从分析事业编制总量与经济社会发展的关系入手，运用 DEA 模型结合区域编制现状，建立了区域编制配置模型[4]。国外学 者曾对中国 90 年代两次机构改革进行过研究，认为虽然核心 政府部门的人数有所下降，但实际财政供养人员并没有实质 下调[5]。还有国外学者对美国的人口规模与政府雇员进行定
tors should be considered to establish reasonable government size. Especially, it should take full account of population move⁃
ments. And the standard of checking staffing size should be resident population, not household population. Key words: staffing size；anhui province；county government
［收稿日期］ 2012—07—04 ［基金项目］ 中央编办—联合国开发计划署 （UNDP） 合作项目“中国公共部门改革创新战略研究 （00056242） ［作者简介］ 杨兴红 （1970—），男，安徽宿州人，博士研究生，研究方向：机构编制管理；
梁昌勇 （1965—），男，安徽肥西人，院长，教授，博士生导师，研究方向：决策理论与方法； 朱 龙 （1982—），男，安徽马鞍山人，博士研究生，研究方向：行政管理，政府绩效管理。
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部资料。 2. 变量定义 （1） 被解释变量 本文选择县级地方政府截止到 2009 年 12 月 31 日在编行
政编制数 （bz） 作为被解释变量。 （2） 解释变量 在关于地方政府行政编制影响因素，学者们各持己见。
本文在综合学者们研究的基础上，主要选择人口规模(rk)、经 济发展水平(cz)与地域面积(mj)作为解释变量。
一、问题的提出
行政编制是指国家各级权力机关、国家行政机关、国家 审判机关、国家检察机关、各党派机关、政协机关和人民团 体机关使用的人员编制 [1]。目前，我国地方政府行政编制实 行国家总量控制，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经 国务院机构编制管理机关审核后报国务院批准，统一分配下 达使用。在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制 应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报中 央机构编制委员会办公室审批。省级机构编制管理部门主要 依据行政区域人口、面积、国内生产总值、财政收入等因素 对各市、县级地方政府进行行政编制分配和管理，核定各区 域行政编制总量。无论是过去还是现在，县级人民政府一直 是我国最重要和最基本的地方政府单位，县级体制具有较强 的稳定性，因此县级地方政府的行政编制规模更能准确反映
— 137 —
量分析，指出人口规模较大的州比人口规模较小的州拥有更 小的政府雇员规模[6]。
在关于地方政府行政编制影响因素研究方面，学者们各 持己见。朱光磊教授、张光教授提出经济、政治和社会是其 中三个最主要因素。经济因素包括经济体制选择、经济发展 水平、市场成熟度以及市场的监管程度等；政治因素有政体 结构、政府职能定位、政府能力等；社会因素包括人口结 构、就业结构、城市化水平、第三部门发育及社会自我组织 能力等[7]。王玉明则认为是：环境因素，如政治因素、经济 环境和行政客体的基本状况等；组织因素，如组织结构和组 织运作等；人员因素，包括行政人员的数量和素质等[8]。
ment, general speaking, geography is unchangeable, and population does not change all the time. Therefore, the main factor of
the staffing size of government is government expenditure. Thus, in optimizing the staffing size of county government, these fac⁃
杨兴红 1，2，梁昌勇 1，朱 龙 1
（1. 合肥工业大学 管理学院，安徽 合肥 230009；2. 安徽省机构编制委员会办公室，安徽 合肥 230001）
［摘要］ 2009 年安徽省 56 个县级政府数据显示，人口、财政和面积三大因素与行政编制总量之间均存在线性正相关关
系，县级政府行政编制总量随着人口、财政支出和地域面积的扩大而增加，面积对行政编制总量影响最大、财政次