官僚政治模式与美国对中国外交决策的研究

官僚政治模式与美国对中国外交决策的研究周 琪摘 要 美国学术界对中国外交决策的研究深受其对中国政治研究的影响。

20世纪60年代初,当官僚政治模式开始被引入决策研究时,鉴于中国的政治过程具有与美国民主制度下的政治过程完全不同的特点,学者们认为这种模式与对中国的研究毫不相干,而倾向于以 理性模式 和 权力模式 作为解释中国政策的两种主要方法。

随着中国改革开放的深入发展和美国学者对中国政治体制更切近的观察,李侃如和奥克森伯格率先把官僚政治模式应用于对中国决策过程的研究。

从此,官僚政治模式逐渐成为研究中国决策过程的主流方法,出现了 中国外交政策决策:结构与过程 等一大批运用这种方法的论著。

不过,迄今美国学者在研究中国外交决策时所依据的比较政治理论,仍然具有明显的缺陷。

关键词 外交决策理论 官僚政治模式 中国外交决策 美国的中国外交研究如果把中国外交政策分析比作一块中国学术领域里尚未开垦的处女地,那么可以说,对中国外交决策的研究就更是如此。

这是因为,了解和描述中国的外交实践相对容易,而解释中国决策者为什么和怎样制定外交政策,则要困难得多。

实际上,对中国外交的研究之所以难以深入,一个障碍就是,中国研究对外决策方面的成果仍然寥若晨星。

本文主要考察美国学术界在中国外交决策研究方面的发展,希望通过分析美国学者在这方面所取得的进展,启发我们自己的研究。

*周琪,中国社会科学院美国研究所研究员(北京100007)。

一与外交政策相比,外交决策研究在美国是一个相对新的领域。

但尽管如此,对外交决策的研究已经相当发达和普及,不仅不断产生出相互竞争的新理论或模式,而且这些理论和模式,尤其是官僚政治模式,经常被用来作为研究一国外交决策的理论框架。

然而相比之下,长期以来,对于中国外交决策过程,从严格的意义讲,一直不存在像对西方国家外交决策过程那样的研究。

格雷厄姆 艾利森的著作 决策的本质:解释古巴导弹危机 初版于1971年,而且在过去的将近40年里不断再版。

罗伯特 杰维斯的名著 国际政治中的知觉与错误知觉 发表于1976年,它被广泛看做是阐明决策过程的理论框架。

除此之外,还有大量对外交决策定量和定性的研究,成果可以说是浩如烟海。

但是,在80年代中期之前,所有这些著作似乎都与美国的中国研究毫不相关。

在美国,第一本强调中国官僚体制在决策中的重要性的著作是鲍大可的 共产党中国的干部、官僚与政治权力 ,该书发表于1967年。

在同一阶段,迈克尔 查尔斯 奥克森伯格的博士论文 共产党中国的政策制定:分析1957 1958年的大规模水利运动 , 是一项运用官僚政治模式分析中国政策决策的开拓性研究。

在其中,奥克森伯格细致考察了官僚政治如何影响中国水利政策的决策。

他指出,在制定水利政策的过程中,作为国家最高领导人的毛泽东其个人意见非常重要。

但是,与当时流行看法不同的是,奥克森伯格认为,在行使其权力时,毛泽东面临着许多限制。

在所有的情况下,毛泽东都面临着范围狭窄的选择,他的选择受到超出其控制的一些情况发展的影响,那些供他选择的信息受到地方的操纵,旨在保护它们自己的利益。

奥克森伯格认为,除了经济、社会情况之外,在所有引起水利政策发生变化的因素中,官僚政治是非常重要的。

因此,中国的决策应当被看做是 毛泽东及中国上层领导人的倡议和指导,与介入水利政策的许多机构中层次较低的官员做出的日常决定的结合 。

他接着指出,在制定广泛的政策指导和平衡相互竞争的官僚利益方面,毛泽东及其亲密同事是决定性的因素。

但是,当这些领导人进行干预时,他们能够得到的信息和他们面临的选择,受到介入水利管理机构的影响。

当参与水A.Doak Barnett,Cadres,Bure au c rac y,and Politi ca lP o w er in C o mmun ist Ch i na,New York:Col um b i a Un iversit y Press,1967.M i ch elC.Ok s enb erg,P olic y For mu lation i n C o mmun ist C hina:The Ca se of t h e M a ss Irri ga tion C ampa i gn, 1957 1958,1969.这是迈克尔 奥克森伯格的博士论文,该论文从未正式发表过,而且在美国,仅有六家图书馆保存其版本,因此了解的人并不多。

Ibi d.,p.2.Ibi d.利政策决策时,毛泽东及其处在权力顶峰的同事,至少在一定程度上被他们所掌管的官僚机构所绑架。

奥克森伯格也谨慎地考察了中国中层官僚的利益分歧,发现一些种类的专业人员和组织的利益,与国家水利政策交织在一起,这导致了中央政府和地方机构之间的利益冲突,地方各单位之间的利益冲突,各种职能机构之间的利益冲突,不同专业人员(计划者、技术人员、管理人员、中央监督者等)之间的利益冲突。

因此,虽然在其1969年的博士论文中,奥克森伯格并没有有意识地把官僚政治模式引入对中国水利政策的分析,但其研究成果仍然为其他学者进一步运用这一模式分析中国决策铺平了道路。

哈里 哈丁的 组织中国:1949 1976年的官僚问题 是一部运用官僚政治理论研究中国政治体制的著作。

不过,他最关心的还是中国领导人如何管理官僚体制,因为他认为管理效率的低下,可能造成对共产党统治能力的最大挑战。

正如他本人所说,其目的不是为了客观描述 中共和中国国家结构及其运作 ,而是 通过中国领导人的眼光 来考察 中国的各种组织,以理解他们对国家组织问题的诊断,他们关于组织问题的辩论,以及他们用来尝试管理党和国家官僚体制的计划 。

因此,哈丁并没有应用决策理论分析中国官僚体制和决策过程的特征。

1987年,戴维 M 兰普顿编辑出版了 后毛泽东时代的政策执行 。

该书把关注点集中于决策过程中的一个特殊阶段,即政策制定和政策执行效果反馈到决策者之间的阶段。

该书考察了中央决策机构和大量下属职能部门及地方机构。

作者发现,中国的中央权威实际上非常分散化,中国的制度也是多样化的。

这导致决策者所明示的意图(在正式的政策文件中加以声明的)和实际的政策效果之间,可能存在不一致。

尽管该书提供了一些富有启发性的观点,但由于其目的只是考察政策的执行阶段,并没有尝试描绘中国决策过程的全貌,因此它并没有提出用于分析中国决策过程的模式。

华裔美国学者赵全胜做出了另一个连接中国研究和社会科学理论的尝试。

在1996年出版的 理解中国外交政策 一书中,他试图发展出最适用于中国外交研究的理论模式。

在讨论了几种可能的理论框架选择并比较了它们的优劣之后,他建议采用一个复杂的 宏观 微观 关联的方法。

该方法强调 一些连接各个层次上范围广泛的因素的渠道和机制 ,以此来考察微观和宏观层面上的中国外交政策。

赵全胜的微观 宏观关联方法如下图所示:M i ch elC.Ok s enb erg,P olic y For mu lation i n C o mmun ist C hina:The Ca se of t h e M a ss Irri ga tion C ampa i gn,1957 1958,pp.3 4.Ibi d.,p.16.H arry H ard i ng,Organ i zing Ch i na:The P roble m of B ure aucra c y,1949 1976,S t anford,CA:S tan f ord Un i versit y Press,1981,pp.vii,i8.Davi d m pton,ed.,P olic y I mp le m entation in P ost M ao China,Berkley:Un i vers i ty of Californ i a P ress, 1987,pp.4 5.Zhao Quansheng,In t erpreting Ch i nese F orei g n Polic y,Ne w York:Ox f ord U n i vers it y Press,1996,p.23.图 1 外交决策宏观 微观关联示意图赵全胜的模式集中在过程、趋势和结构上,诸如国际环境、国内限制、个人决策者等因素。

赵全胜认为,这些因素共同对中国外交产生影响。

不过,赵全胜的目的主要是回顾中华人民共和国建国以来的外交政策,分析自改革开放以来中国外交行为的基本特征,而不是决策过程本身。

因此,他的著作并没有,而且他承认,自己也没有打算勾画出中国体制和外交决策过程的整体轮廓。

虽然他的研究提供了许多理解中国决策的有价值的观点,但并没有提供关于中国外交决策过程精确而系统的论述。

此后在美国,又有许多新的研究强化了官僚政治模式的解释力,而且学者们还在进行不懈的努力,把官僚政治模式应用于其他各国的外交决策研究,不仅把它应用于研究美国外交决策,甚至还应用于苏联和以色列。

不过,在1988年之前,这一模式能否适用于对中国决策的分析始终受到怀疑。

1988年,美国著名的中国研究专家李侃如和迈克尔 奥克森伯格正式提出了官僚政治模式是否适用于考察中国外交决策这一问题。

李侃如和奥克森伯格首先探讨了为何西方学者未能把官僚政治模式运用于研究中国外交决策这一问题。

他们得出了如下结论: 对于中国,学者们迄今一直倾向于忽略国家本身的复杂结构是政治过程和政策后果的一个重要决定因素。

他们列举了四种不同的中国政策解释模式,发现没有一种结合了对中国官僚结构的分析。

他们进一步发现,在20世纪70年代分析中国决策过程的各种尝试中,有两种主要的研究方法。

一种方法集中于特殊领域里的政策决策,如农业、科技、公共卫生、教育、农业机械化等领域。

另一种则侧重于精英政治斗争,如 百花齐放 运动、 大跃进 、 文化大革命 ,以及毛泽东之后的改革开放。

他们建议用两个术语来表述这两种方法,前者被称为 理性模式 (rati o na lity m odel),因为它把注意力集中于决策者对经济、外交政策决策环境变化的反应。

后者被称为 权力模式 (po w er m ode l),因为它把政策变化的动力,归结于高层官员争夺权力和领导地位的斗争。

不过,李侃如和奥克森伯格也认为,这种划分不是绝对的,因为 大多数关于政策问题Zhao Quansheng,In t erpreting Ch i nese F orei g n Polic y,p.28.Kenneth L i ebert hal and M ichelOksenberg,P oli cy M aking i n C hina:L e aders,S tru ct ure and P rocess,Pri n cet on,N J:Pri nceton Un i versit y Press,1988,p.3.Kenneth L i ebert hal and M ichelOk s enb erg,P oli cy M aking i n China:L e aders,S truc t ure and P rocess,p.10.的分析都利用了 权力 模式,而许多关于精英斗争的模式,也应用 理性 方法的某些方面。