官僚政治模式与美国对中国外交决策的研究

官僚政治模式与美国
对中国外交决策的研究
周 琪
摘 要 美国学术界对中国外交决策的研究深受其对中国政治研究的影响。

20世纪60年代初,当官僚政治模式开始被引入决策研究时,鉴于
中国的政治过程具有与美国民主制度下的政治过程完全不同的特点,学者
们认为这种模式与对中国的研究毫不相干,而倾向于以 理性模式 和 权
力模式 作为解释中国政策的两种主要方法。

随着中国改革开放的深入发
展和美国学者对中国政治体制更切近的观察,李侃如和奥克森伯格率先把
官僚政治模式应用于对中国决策过程的研究。

从此,官僚政治模式逐渐成
为研究中国决策过程的主流方法,出现了 中国外交政策决策:结构与过
程 等一大批运用这种方法的论著。

不过,迄今美国学者在研究中国外交
决策时所依据的比较政治理论,仍然具有明显的缺陷。

关键词 外交决策理论 官僚政治模式 中国外交决策 美国的中国外交研究
如果把中国外交政策分析比作一块中国学术领域里尚未开垦的处女地,那么可以说,对中国外交决策的研究就更是如此。

这是因为,了解和描述中国的外交实践相对容易,而解释中国决策者为什么和怎样制定外交政策,则要困难得多。

实际上,对中国外交的研究之所以难以深入,一个障碍就是,中国研究对外决策方面的成果仍然寥若晨星。

本文主要考察美国学术界在中国外交决策研究方面的发展,希望通过分析美国学者在这方面所取得的进展,启发我们自己的研究。

*周琪,中国社会科学院美国研究所研究员(北京100007)。

一
与外交政策相比,外交决策研究在美国是一个相对新的领域。

但尽管如此,对外交决策的研究已经相当发达和普及,不仅不断产生出相互竞争的新理论或模式,而且这些理论和模式,尤其是官僚政治模式,经常被用来作为研究一国外交决策的理论框架。

然而相比之下,长期以来,对于中国外交决策过程,从严格的意义讲,一直不存在像对西方国家外交决策过程那样的研究。

格雷厄姆 艾利森的著作 决策的本质:解释古巴导弹危机 初版于1971年,而且在过去的将近40年里不断再版。

罗伯特 杰维斯的名著 国际政治中的知觉与错误知觉 发表于1976年,它被广泛看做是阐明决策过程的理论框架。

除此之外,还有大量对外交决策定量和定性的研究,成果可以说是浩如烟海。

但是,在80年代中期之前,所有这些著作似乎都与美国的中国研究毫不相关。

在美国,第一本强调中国官僚体制在决策中的重要性的著作是鲍大可的 共产党中国的干部、官僚与政治权力 ,该书发表于1967年。

在同一阶段,迈克尔 查尔斯 奥克森伯格的博士论文 共产党中国的政策制定:分析1957 1958年的大规模水利运动 , 是一项运用官僚政治模式分析中国政策决策的开拓性研究。

在其中,奥克森伯格细致考察了官僚政治如何影响中国水利政策的决策。

他指出,在制定水利政策的过程中,作为国家最高领导人的毛泽东其个人意见非常重要。

但是,与当时流行看法不同的是,奥克森伯格认为,在行使其权力时,毛泽东面临着许多限制。

在所有的情况下,毛泽东都面临着范围狭窄的选择,他的选择受到超出其控制的一些情况发展的影响,那些供他选择的信息受到地方的操纵,旨在保护它们自己的利益。

奥克森伯格认为,除了经济、社会情况之外,在所有引起水利政策发生变化的因素中,官僚政治是非常重要的。

因此,中国的决策应当被看做是 毛泽东及中国上层领导人的倡议和指导,与介入水利政策的许多机构中层次较低的官员做出的日常决定的结合 。

他接着指出,在制定广泛的政策指导和平衡相互竞争的官僚利益方面,毛泽东及其亲密同事是决定性的因素。

但是,当这些领导人进行干预时,他们能够得到的信息和他们面临的选择,受到介入水利管理机构的影响。

当参与水
A.Doak Barnett,Cadres,Bure au c rac y,and Politi ca lP o w er in C o mmun ist Ch i na,New York:Col um b i a Un i
versit y Press,1967.
M i ch elC.Ok s enb erg,P olic y For mu lation i n C o mmun ist C hina:The Ca se of t h e M a ss Irri ga tion C ampa i gn, 1957 1958,1969.这是迈克尔 奥克森伯格的博士论文,该论文从未正式发表过,而且在美国,仅有六家图书馆保存其版本,因此了解的人并不多。

Ibi d.,p.2.
Ibi d.
利政策决策时,毛泽东及其处在权力顶峰的同事,至少在一定程度上被他们所掌管的官僚机构所绑架。

奥克森伯格也谨慎地考察了中国中层官僚的利益分歧,发现一些种类的专业人员和组织的利益,与国家水利政策交织在一起,这导致了中央政府和地方机构之间的利益冲突,地方各单位之间的利益冲突,各种职能机构之间的利益冲突,不同专业人员(计划者、技术人员、管理人员、中央监督者等)之间的利益冲突。

因此,虽然在其1969年的博士论文中,奥克森伯格并没有有意识地把官僚政治模式引入对中国水利政策的分析,但其研究成果仍然为其他学者进一步运用这一模式分析中国决策铺平了道路。

哈里 哈丁的 组织中国:1949 1976年的官僚问题 是一部运用官僚政治理论研究中国政治体制的著作。

不过,他最关心的还是中国领导人如何管理官僚体制,因为他认为管理效率的低下,可能造成对共产党统治能力的最大挑战。

正如他本人所说,其目的不是为了客观描述 中共和中国国家结构及其运作 ,而是 通过中国领导人的眼光 来考察 中国的各种组织,以理解他们对国家组织问题的诊断,他们关于组织问题的辩论,以及他们用来尝试管理党和国家官僚体制的计划 。

因此,哈丁并没有应用决策理论分析中国官僚体制和决策过程的特征。

1987年,戴维 M 兰普顿编辑出版了 后毛泽东时代的政策执行 。

该书把关注点集中于决策过程中的一个特殊阶段,即政策制定和政策执行效果反馈到决策者之间的阶段。

该书考察了中央决策机构和大量下属职能部门及地方机构。

作者发现,中国的中央权威实际上非常分散化,中国的制度也是多样化的。

这导致决策者所明示的意图(在正式的政策文件中加以声明的)和实际的政策效果之间,可能存在不一致。

尽管该书提供了一些富有启发性的观点,但由于其目的只是考察政策的执行阶段,并没有尝试描绘中国决策过程的全貌,因此它并没有提出用于分析中国决策过程的模式。

华裔美国学者赵全胜做出了另一个连接中国研究和社会科学理论的尝试。

在1996年出版的 理解中国外交政策 一书中,他试图发展出最适用于中国外交研究的理论模式。

在讨论了几种可能的理论框架选择并比较了它们的优劣之后,他建议采用一个复杂的 宏观 微观 关联的方法。

该方法强调 一些连接各个层次上范围广泛的因素的渠道和机制 ,以此来考察微观和宏观层面上的中国外交政策。

赵全胜的微观 宏观关联方法如下图所示:
M i ch elC.Ok s enb erg,P olic y For mu lation i n C o mmun ist C hina:The Ca se of t h e M a ss Irri ga tion C ampa i gn,
1957 1958,pp.3 4.
Ibi d.,p.16.
H arry H ard i ng,Organ i zing Ch i na:The P roble m of B ure aucra c y,1949 1976,S t anford,CA:S tan f ord Un i versit y Press,1981,pp.vii,i8.
Davi d m pton,ed.,P olic y I mp le m entation in P ost M ao China,Berkley:Un i vers i ty of Californ i a P ress, 1987,pp.4 5.
Zhao Quansheng,In t erpreting Ch i nese F orei g n Polic y,Ne w York:Ox f ord U n i vers it y Press,1996,p.23.
图 1 外交决策宏观 微观关联示意图
赵全胜的模式集中在过程、趋势和结构上,诸如国际环境、国内限制、个人决策者等因素。

赵全胜认为,这些因素共同对中国外交产生影响。

不过,赵全胜的目的主要是回顾中华人民共和国建国以来的外交政策,分析自改革开放以来中国外交行为的基本特征,而不是决策过程本身。

因此,他的著作并没有,而且他承认,自己也没有打算勾画出中国体制和外交决策过程的整体轮廓。

虽然他的研究提供了许多理解中国决策的有价值的观点,但并没有提供关于中国外交决策过程精确而系统的论述。

此后在美国,又有许多新的研究强化了官僚政治模式的解释力,而且学者们还在进行不懈的努力,把官僚政治模式应用于其他各国的外交决策研究,不仅把它应用于研究美国外交决策,甚至还应用于苏联和以色列。

不过,在1988年之前,这一模式能否适用于对中国决策的分析始终受到怀疑。

1988年,美国著名的中国研究专家李侃如和迈克尔 奥克森伯格正式提出了官僚政治模式是否适用于考察中国外交决策这一问题。

李侃如和奥克森伯格首先探讨了为何西方学者未能把官僚政治模式运用于研究中国外交决策这一问题。

他们得出了如下结论: 对于中国,学者们迄今一直倾向于忽略国家本身的复杂结构是政治过程和政策后果的一个重要决定因素。

他们列举了四种不同的中国政策解释模式,发现没有一种结合了对中国官僚结构的分析。

他们进一步发现,在20世纪70年代分析中国决策过程的各种尝试中,有两种主要的研究方法。

一种方法集中于特殊领域里的政策决策,如农业、科技、公共卫生、教育、农业机械化等领域。

另一种则侧重于精英政治斗争,如 百花齐放 运动、 大跃进 、 文化大革命 ,以及毛泽东之后的改革开放。

他们建议用两个术语来表述这两种方法,前者被称为 理性模式 (rati o na lity m odel),因为它把注意力集中于决策者对经济、外交政策决策环境变化的反应。

后者被称为 权力模式 (po w er m ode l),因为它把政策变化的动力,归结于高层官员争夺权力和领导地位的斗争。

不过,李侃如和奥克森伯格也认为,这种划分不是绝对的,因为 大多数关于政策问题
Zhao Quansheng,In t erpreting Ch i nese F orei g n Polic y,p.28.
Kenneth L i ebert hal and M ichelOksenberg,P oli cy M aking i n C hina:L e aders,S tru ct ure and P rocess,Pri n ce
t on,N J:Pri nceton Un i versit y Press,1988,p.3.
Kenneth L i ebert hal and M ichelOk s enb erg,P oli cy M aking i n China:L e aders,S truc t ure and P rocess,p.10.
的分析都利用了 权力 模式,而许多关于精英斗争的模式,也应用 理性 方法的某些方面。

李侃如和奥克森伯格所说的理性选择模式,类似于艾利森列出的理性选择模式,用艾利森的话来说, 理性是在具体的限制范围内,始终如一地做出价值最大化的选择。

这种模式假设行为选择是为了解决战略问题而进行的理性计算,它是经济学中消费者理论和企业理论的基本假设。

根据李侃如和奥克森伯格的划分,本尼迪克特 斯塔维斯在 中国农业机械化的政治 一书中的研究,显然建立于理性模式基础之上。

这本著作发表于1978年。

它提出中国的农业机械化政策是一个 政治选择 ,并分析了这一政策的政治和社会因素。

作者认为,中国政治领导人一开始并没有理解农业机械化的技术含义,但是他们非常希望农业机械化能够解决许多社会和经济问题,如改善农村生活水平、缩小城乡差别等。

作者还认为,中国关于农业机械化的政策选择是始终如一的,无论上层发生多么激烈的政治冲突和高层政治机构混乱与否,都没有影响这一政策选择。

他似乎接受了这样的观点,即在中国不断出现的政治斗争和政治混乱中,农业利益集团占了上风,因为斗争和混乱削弱了官僚和城市工业利益集团。

因此,在斯塔维斯的分析框架中,没有权力斗争或官僚的位置。

影响农业机械化政策的因素全都是非个人的,包括体制等诸多因素,如农业机械化的种类、受自然环境影响的现存的和可能的耕作制度、现有的农业技术、价格水平、社会体制(包括土地租赁制)、城市化和工业发展模式、承包制和管理技能,以及支持农业机械化的财政预算。

李侃如和奥克森伯格也将哈里 哈丁的著作 组织中国:1949 1976年官僚的问题 看做是建立在理性模式基础上的研究。

因为它假定在决策过程的 诊断 、 辩论 和 计划 阶段之间存在着联系,并认为 为了处理消费品,决策过程不断地被进行重组,这在很大程度上是由于精英之间关于优先考虑的尖锐冲突 ,这些不同的考虑来自于诸如扩大平等、维持秩序、提高生产率这样的不同的价值观之间的冲突。

李侃如和奥克森伯格还指出另外两个运用理性模式的例子,一个是鲍大可的 不确定的过程:中国向后毛泽东时代的转变 , 另一个是多萝西 索林格的 1949 1980年社会主义制度下的中国商业:国内商业的政治学 。

赞同 权力模式 的代表是罗德里克 麦克法夸尔(Roder i c k M acFarquhar)、洛厄
Kenneth L i ebert hal and M ichelOk s enb erg,P oli cy M aking i n China:L e aders,S truc t ure and P rocess,p.10.
G raha m A lli son and Ph ili p Zeli k o w,E ssence of Decision:E xplaining t he Cuban M issile Crisis,2nd ed i ti on,Ne w
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尔 迪特默(Low ell D itt m er)和埃弗里 戈尔茨坦(Avery Goldste i n)。

正如H 莱曼 米勒所指出的,这些学者 致力于考察中国政治,但是他们的研究集中在非正式的政权变动上,主要关注一些领导者个人之间的政策争执、派系基础和权力竞争。

对于李侃如和奥克森伯格来说,美国的中国研究专家们所使用的 权力 模式和 理性 模式,其中的区别是很明显的。

第一个也是最重要的区别是,理性模式假定中国领导人根据其对国家利益的看法来做出政策选择。

而权力分析则强调,政策是根据个人利益或派系利益来评估的。

第二个区别是,理性模式倾向于忽略权力斗争是政治中的核心利益,而权力模式则通常不深入探讨迫在眉睫的重要问题。

不过,他们认为,这两种模式之间存在着一个共性,即它们都认为政策主要是在上层制定出来的,领导人始终追求明确的目标。

李侃如和奥克森伯格肯定地说,虽然权力分析方法意识到了最高层的正式政治过程,但分析者从未细心考察高层领导人和他们所领导的官僚之间关系的多样性,也没有充分考察领导人和官僚在政策偏好方面的共同性。

而领导人的政策偏好,是建立在官僚推荐政策的基础之上的。

因此,李侃如和奥克森伯格归纳出了自己关于中国决策过程特征的一些看法:(1)在中国,官僚的权力结构是分散的,决策是集中的,建立共识是必要的。

决策是一个随机和拖延的过程;(2)这一权力结构要求所有的重大计划或政策倡议,都必须得到许多相互独立的官僚部门之间的积极合作;(3)由于官僚中的各种组织有其自身的利益,为了利益而进行讨价还价和竞争是不可避免的;(4)决策的结果来自于妥协,因此政策选择通常不是最优的;(5)这种类型的决策过程适用于官僚政治模式。

为了进一步了解李侃如和奥克森伯格的观点,我们有必要说明一下官僚政治模式的特点。

对此,杰雷尔 A 罗萨蒂曾有一个简洁的概括,他认为官僚政治模式的特点是:(1)在制定任何政策时,政府的行政部门都由大量个人和组织所组成,它们具有各种不同的利益和目标;(2)不存在任何占优势地位的个人或组织。

总统如果介入,他不过是参与者之一,虽然他可能有最强大的影响力;(3)最后的决定是 政治结果 ,换言之,是在各种参与者之间讨价还价和妥协的结果;(4)在所制定的政策和执行的政策之间,往往存在着相当大的差距。

这样,李侃如和奥克森伯格就把关于决策分析的官僚政治模式,引入了对中国决策过程的研究。

他们的结论代表了美国学者关于中国政治和决策的新的认识阶段,为这一研究领域带来了具有变革意义的影响。

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二
在1980年代以前,美国学者之所以强调研究中国的制度建设和中国统治集团的内部政治冲突,是因为那时他们几乎没有兴趣考察中国的决策过程。

在他们眼里,在中华人民共和国的早期阶段,中国共产党面临着在旧的政治机器废墟上重建有效的体制来管理国内和外交事务的任务。

然而,由于1956年以后对毛泽东的个人崇拜逐渐膨胀,毛泽东逐渐演变成为拥有绝对权威的领袖,在各种政策决策上拥有不受挑战的绝对权力。

在他的领导下,从1957年的 反右斗争 到 文化大革命 ,毛泽东的个人意志基本上控制了全部的政治过程。

从政治机器的最高层到最低层以及整个社会,毛泽东的意志都能够得到贯彻。

他的最高指示可以在农业、工业、国防、教育、科研、文化、外交政策等重要领域里得到执行。

这样,1978年改革开放以前,虽然中国政治生活呈现出党内和官僚体制内部政治派别冲突不断的特征,但在毛泽东当政时期,他并没有遇到严重的挑战,他赢得了在国内和外交政策上的所有争论和冲突。

结果,政治过程变得非常个人化和集中化,以至于有组织的利益集团和政治过程很难以非派别的形式存在。

在外交政策领域里,1954年炮击金门 和1971年邀请美国乒乓球代表团访华,都显示毛泽东的个人主张能够成为最终的政策决定。

尤其是后者,其决策并没有在重要的高层官员中进行充分讨论。

无论毛泽东的初衷是什么,1954年炮击金门事件可能对中国国际关系产生了负面影响。

它实际上刺激了美国艾森豪威尔总统下决心与台湾当局签订 美台共同防御条约 ,美国接受在台湾当局遭受攻击时共同防御台湾岛的正式责任。

而邀请美国代表团访华的决定,不仅对于中国外交政策,而且对于国际政治,
1950年爆发的朝鲜战争根本改变了美国的亚洲战略。

1953年8月美国同韩国签订 美韩共同防卫条
约 之后,艾森豪威尔政府正在考虑是否同台湾政权签订类似的条约。

1954年7月底,在从日内瓦会议返回国内的途中,周恩来收到了毛泽东发来的电报,通知他,中央政治局扩大会议决定:中国应当在整个中国和世界面前提出 解放台湾 的口号,以打破美蒋军事和政治联盟。

三个月之后,毛泽东命令炮轰金门,炮轰持续了5个小时,大约6000枚炸弹倾泻在金门岛上。

然而,这次军事行动并没有 打破 美蒋联盟,相反,它促使艾森豪威尔总统签署了 美台共同防御条约 。

毛泽东的想法并没有在中国领导人中遭到任何反对。

见何迪1987年的一篇会议论文 1944 1949年中国共产党对美国政策的演变 ,转引自Gordon H.Chang,F rie nd s and En e m ies: T he Un ite d S t a tes,Ch i na,and t h e S oviet Un ion,1948 1972,S tan f ord,CA:S t anford Un i versit y Press,1990,pp. 118 121。

也可见Zhang Baiji a, R es i stAm eri ca :Ch i na s R ol e i n t h eK orean and V iet na m W ars ,i n M i chaelD. Sw ai ne and Zhang Tuosheng,eds.,M anag i ng S i n o Am e rican C rises:Ca se S t ud i e s and Ana l ysis,W ash i ngt on,DC:Car neg i e E ndo wm en t for Internati onal Peace,2007,pp.179 214。

C hen J i an,M ao s Ch i na and the Col d W ar,ChapelH il:l Un ivers i ty ofNorth Carolina Press,2001,pp.260 261.陈坚的著作生动地描述了毛泽东如何根据对中国国际战略的深思熟虑,最后做出邀请美国乒乓球队访问中国的决定,但毛泽东并没有就此事与任何其他高级领导人或资深顾问商议。

牛军对此有自己的见解,见N i u Jun, Ch i n ese Decision M ak i ng i n ThreeM ilit ary A cti on sA cross t he Ta i w an S trait ,i n M i chaelD.Sw ai ne and Zh ang Tuos heng,ed s.,M anag ing S ino Am eric an Crises:Case S tud ies and Anal y sis, pp.296 298。

都产生了极为重大的影响。

它打开了中美和解的大门,也为中美两国双边关系正常化,以及中国恢复在联合国中的席位、重返国际社会铺平了道路。

因此,毛泽东的决定从根本上改变了冷战时期两个超级大国之间的均势。

有鉴于此,可以说,这一时期的中国外交政策,更多的是通过李侃如和奥克森伯格所说的 理性模式 而不是官僚政治过程来制定。

如果仔细观察这一时期的中国外交决策过程,就会发现,理性模式比其他模式更有解释力。

因为某一个人的意志和深思熟虑,与决策层的其他个人或集团相比,是占主导地位的,而且决策完全是根据其对国家利益的计算而做出的。

这样,我们就可以理解,为什么哈丁的兴趣放在了从1949年到1976年间官僚建设的有效性上,并且更加强调中国政策决策分析的理性模式。

同样,李侃如和奥克森伯格认为,在中国, 政策是参与者的领导人或派别的反应,它们为促进其信仰和政治利益的战略以及他们对所面临的问题的不同理解的总和。

这一判断也是可以理解的,因为它在很大程度上反映了中华人民共和国历史上一个特殊和非制度化阶段的现实。

尤其是 文化大革命 ,标志着派系斗争的高潮,当时大多数人丧失了理性,以致在派系斗争中,凡是政治对手反对的都受到本派系的支持。

因此,用 权力模式 来描述 文化大革命 中的政治过程,至少触及了那个时期政策决策的一个重要侧面。

这也是为什么李侃如和奥克森伯格在评论研究中国决策过程的两种不同的模式时承认, 我们得到的信息不允许我们在所有的模式中,识别一个可以作为最强有力分析工具的模式。

不过,从严谨的角度来看,这样的理解不应被当作对中国政治和外交决策缺乏全面理解的理由。

因为这两种方法的致命弱点都是以偏概全,用局部代替整体。

同理,虽然 理性模式 和 权力模式 可能在中华人民共和国的某一历史时期,在某种情况下有解释力,但它们都不适用于所有的时期和所有的情况,因此只具有有限的解释力。

由于领导人的更迭和改革开放新时代的开启,自1978年以来,中国的政治过程发生了深刻的变化。

无产阶级专政下继续革命 的正统理论被放弃, 四个现代化 成为中国共产党在十一届三中全会上提出的新战略目标。

自那时以来,即使西方学者都承认,中国的政治过程正在逐渐变得较少个人化,而变得更加制度化。

美国研究中国政治和外交决策的学者也越来越承认这一事实,尤其是当他们看到2002年中共十六大后,中国政治权力顺利实现了交接的时候。

这种看法刺激了美国学者去寻找一个新的解释模式。

甚至在中国政治研究中最早采用理性选择模式的哈丁,在1994年也承认, 关于中国外交决策的流行模式,不再是1950年代的 毛泽东指挥 模式,或1960年代后期和1970年代(体现在文化大革命中)的 两条路线斗争 模式,这两种模式都几乎把注意力完全集中在了整个精英层次。

他注意到,对中国政治体制的流行看法是,它是一个 破碎的权威主义 ,它假定 高层领导人和官僚,尤
Kenneth L i ebert hal and M ichelOk s enb erg,P oli cy M aking i n China:L e aders,S truc t ure and P rocess,p.15. Ibi d.,p.19.。