低效工业用地成因解析及改造策略研究_以深圳为例

低效工业用地成因解析及改造策略研究——以深圳为例

张 源 周丽亚

【摘要】 低效工业用地在深圳市特区外大量存在，造成这一现象的主要原因有三个方面：首先工业用地的多头供应使得引进的产业项目把关不严；第二，现有的利益分配机制决定了大量工业用地的低效；最后，开发主体的短视和盲目竞争，客观上进一步拉低了产业的引入门槛。因此，改造低效工业用地的重点应是对原有工业园区的管理整合，土地资产的盘活。在此基础上，本文认为在对低效工业用地进行升级改造时，应鼓励和引导市场资本的全面介入，以利用市场活力提升用地效益。

【关键词】 深圳 低效工业用地 土地管理 市场资本 升级改造

用地效益决定于经济产出和用地规模两个基本因素。经济产出是由产业类型和产业层次所决定的，伴随着产业类型从第一产业向第二、第三产业转变和产业层次的提升，用地效益将逐步提高。土地资源的配置也直接作用于用地效益，产权明确以发挥市场主动性、监管得力以确保公共利益，是土地得到高效利用的基础。从土地资源配置的角度研究工业用地效能，正是本文选取的视角。

1978年以来，中国的城市化过程是工业化过程的必然结果。然而全国几乎所有城市的工业发展都基本处于一种粗放型模式，在经济发展的重重压力下，片面追求总量的飞跃，而忽视了效率提升，造成的直接后果就是伴随着GDP 、工业增加值等经济指标飞速攀升的同时，各类建设用地，尤其是工业用地量激剧扩张，土地资源大量消耗，低效工业用地“遍地开花”。在经历了20多年粗放发展经济之后，个别城市的土地资源已经面临极大的压力（深圳是最明显的例子），实现土地的集约节约利用，推动低效工业用地的升级改造，将是未来相当长一段时期中国所有城市将面临到的最现实也是最紧迫的问题。

1 深圳市工业用地效能

深圳作为我国改革开放的窗口和试验田，其工业发展从一开始就接受了国际分工，深圳工业发展的历程是世界产业结构的调整和产业转移的缩影。

深圳市1994年单位工业用地增加值为每平方公里3.26亿元， 2006年上升到每平方公里10.83亿元，年均增长率高达10.5%。全市工业用地效能虽然与发达国家城市存在一定差距，但在国内大中型城市位居前列（表1）。

表1 深圳市与国内外其他城市工业用地效能比较

单位工业用地增加值

年份

工业用地

（平方公里）

工业增加值 （亿元）

绝对值

（亿元/平方公里） 相对值

（以2005年的深圳为100）

1984年 2.546 5.18 2.03 21 1994年 81.83 267.13 3.26 33 2000年 132.65 962.75 7.26 74 深圳

2005年 254.75

2483.49 9.75

100

国内其他城市

广州 2005年 372.4 1867.53 5.01 51 北京 2005年 1008.3 1707 1.69 17 上海 2005年 - -

9.215

94

国际其他城市

香港 2003年 9 472（444亿港元） 52.4 537 新加坡 2004年 40.97 2341（283亿美元） 57.1 586 东京都 2001年 46.84

5021 （73754亿日元）

107.2 1099

15

根据2004年上海市开发区统计手册，2004年上海建成投产企业土地产出水平为37.09亿元/平方公里（工业总产值），根据2004年上海工业增值率24.9%推算出上海工业用地效益（工业增加值）

进一步分析不难发现，全市工业用地高效利用的帷幕掩盖着市域工业用地利用效益的不均衡。深圳市2005年特区内工业用地效能高达61.57亿元/平方公里，特区外的宝安和龙岗仅分别为4.93和6.25亿元/平方公里，分别是特区的1/12和1/10。事实上，特区外存在着大量的低效工业用地。

不仅特区内外工业用地效能差异明显，特区外20个不同街道之间工业用地效能也极不平衡（图1）。单位工业用地增加值的最高者（大鹏）值是最低者（坪地）的约46倍；近六成街道（特区外22个街道中的13个街道）每平方公里工业用地的增加值在3亿元以下，约为特区外工业用地平均增加值的二分之一，特区的二十分之一，但所占用的工业用地约为全市的60%。

也就说，全市有8%的工业用地（特区内）创造了全市50%的工业增加值，但还有近60%的工业用地仅仅创造了全市不到15%的工业增加值，两者相差20倍。

公明、观澜、沙井和松岗四个街道的工业用地面积在20个街道中排名前四位，工业用地效能却在特区外二十个街道中分别位居第十二、十三、十五和二十位，土地资源消耗的巨大和用地产出效能的低下形成鲜明对比。

以松岗街道为例。松岗街道总面积68.6平方公里，其中工业用地20.2平方公里。总人口约40万人，其中常住人口1.9万人，人口大部分为外来务工人员。2005年该街道每平方公里工业用地所创造的工业增加值为1.57亿元，排名全市倒数第三。目前松岗街道仍以第二产业为主，工业增加值占国内生产总值的六成以上。从工业结构来看，松岗的工业仍然以低附加值的“三来一补”加工业为主，多数企业生产规模较小，耗能大；绝大多数工业企业集中在塑料玩具、家私、鞋业、五金灯饰、包装材料和化工电镀等低端产业，占街道总产值的约20%；占企业总数6%的约80家电子电器、精密机械设备企业工业产值则占街道工业总产值的半壁江山；属于“污染重、用地多、能耗高”的企业约有200家，约占企业总数的20%，主要是家私厂、电镀厂和化工厂等，这类型企业占地大、能源高、污染大，存在不少安全隐患，但产值不高。

2 低效工业用地的成因解析

深圳低效工业用地的存在主要在于如下原因：（1）受制于所处区域的工业发展阶段，无法逾越而仍然处于国际产业分工的中下游；（2城市选择“产业第一”为发展目标，以“低成本”为发展策略，在一定程度上影响了城市产业高端化目标的实现；（3）城市的行政架构和政府治理能力的缺陷，尤其是其造成的土地利用机制更起到了推波