低效工业用地成因解析及改造策略研究_以深圳为例

低效工业用地成因解析及改造策略研究——以深圳为例
张 源 周丽亚
【摘要】 低效工业用地在深圳市特区外大量存在，造成这一现象的主要原因有三个方面：首先工业用地的多头供应使得引进的产业项目把关不严；第二，现有的利益分配机制决定了大量工业用地的低效；最后，开发主体的短视和盲目竞争，客观上进一步拉低了产业的引入门槛。

因此，改造低效工业用地的重点应是对原有工业园区的管理整合，土地资产的盘活。

在此基础上，本文认为在对低效工业用地进行升级改造时，应鼓励和引导市场资本的全面介入，以利用市场活力提升用地效益。

【关键词】 深圳 低效工业用地 土地管理 市场资本 升级改造
用地效益决定于经济产出和用地规模两个基本因素。

经济产出是由产业类型和产业层次所决定的，伴随着产业类型从第一产业向第二、第三产业转变和产业层次的提升，用地效益将逐步提高。

土地资源的配置也直接作用于用地效益，产权明确以发挥市场主动性、监管得力以确保公共利益，是土地得到高效利用的基础。

从土地资源配置的角度研究工业用地效能，正是本文选取的视角。

1978年以来，中国的城市化过程是工业化过程的必然结果。

然而全国几乎所有城市的工业发展都基本处于一种粗放型模式，在经济发展的重重压力下，片面追求总量的飞跃，而忽视了效率提升，造成的直接后果就是伴随着GDP 、工业增加值等经济指标飞速攀升的同时，各类建设用地，尤其是工业用地量激剧扩张，土地资源大量消耗，低效工业用地“遍地开花”。

在经历了20多年粗放发展经济之后，个别城市的土地资源已经面临极大的压力（深圳是最明显的例子），实现土地的集约节约利用，推动低效工业用地的升级改造，将是未来相当长一段时期中国所有城市将面临到的最现实也是最紧迫的问题。

1 深圳市工业用地效能
深圳作为我国改革开放的窗口和试验田，其工业发展从一开始就接受了国际分工，深圳工业发展的历程是世界产业结构的调整和产业转移的缩影。

深圳市1994年单位工业用地增加值为每平方公里3.26亿元， 2006年上升到每平方公里10.83亿元，年均增长率高达10.5%。

全市工业用地效能虽然与发达国家城市存在一定差距，但在国内大中型城市位居前列（表1）。

表1 深圳市与国内外其他城市工业用地效能比较
单位工业用地增加值
年份
工业用地
（平方公里）
工业增加值 （亿元）
绝对值
（亿元/平方公里） 相对值
（以2005年的深圳为100）
1984年 2.546 5.18 2.03 21 1994年 81.83 267.13 3.26 33 2000年 132.65 962.75 7.26 74 深圳
2005年 254.75
2483.49 9.75
100
国内其他城市
广州 2005年 372.4 1867.53 5.01 51 北京 2005年 1008.3 1707 1.69 17 上海 2005年 - -
9.215
94
国际其他城市
香港 2003年 9 472（444亿港元） 52.4 537 新加坡 2004年 40.97 2341（283亿美元） 57.1 586 东京都 2001年 46.84
5021 （73754亿日元）
107.2 1099
15
根据2004年上海市开发区统计手册，2004年上海建成投产企业土地产出水平为37.09亿元/平方公里（工业总产值），根据2004年上海工业增值率24.9%推算出上海工业用地效益（工业增加值）
进一步分析不难发现，全市工业用地高效利用的帷幕掩盖着市域工业用地利用效益的不均衡。

深圳市2005年特区内工业用地效能高达61.57亿元/平方公里，特区外的宝安和龙岗仅分别为4.93和6.25亿元/平方公里，分别是特区的1/12和1/10。

事实上，特区外存在着大量的低效工业用地。

不仅特区内外工业用地效能差异明显，特区外20个不同街道之间工业用地效能也极不平衡（图1）。

单位工业用地增加值的最高者（大鹏）值是最低者（坪地）的约46倍；近六成街道（特区外22个街道中的13个街道）每平方公里工业用地的增加值在3亿元以下，约为特区外工业用地平均增加值的二分之一，特区的二十分之一，但所占用的工业用地约为全市的60%。

也就说，全市有8%的工业用地（特区内）创造了全市50%的工业增加值，但还有近60%的工业用地仅仅创造了全市不到15%的工业增加值，两者相差20倍。

公明、观澜、沙井和松岗四个街道的工业用地面积在20个街道中排名前四位，工业用地效能却在特区外二十个街道中分别位居第十二、十三、十五和二十位，土地资源消耗的巨大和用地产出效能的低下形成鲜明对比。

以松岗街道为例。

松岗街道总面积68.6平方公里，其中工业用地20.2平方公里。

总人口约40万人，其中常住人口1.9万人，人口大部分为外来务工人员。

2005年该街道每平方公里工业用地所创造的工业增加值为1.57亿元，排名全市倒数第三。

目前松岗街道仍以第二产业为主，工业增加值占国内生产总值的六成以上。

从工业结构来看，松岗的工业仍然以低附加值的“三来一补”加工业为主，多数企业生产规模较小，耗能大；绝大多数工业企业集中在塑料玩具、家私、鞋业、五金灯饰、包装材料和化工电镀等低端产业，占街道总产值的约20%；占企业总数6%的约80家电子电器、精密机械设备企业工业产值则占街道工业总产值的半壁江山；属于“污染重、用地多、能耗高”的企业约有200家，约占企业总数的20%，主要是家私厂、电镀厂和化工厂等，这类型企业占地大、能源高、污染大，存在不少安全隐患，但产值不高。

2 低效工业用地的成因解析
深圳低效工业用地的存在主要在于如下原因：（1）受制于所处区域的工业发展阶段，无法逾越而仍然处于国际产业分工的中下游；（2城市选择“产业第一”为发展目标，以“低成本”为发展策略，在一定程度上影响了城市产业高端化目标的实现；（3）城市的行政架构和政府治理能力的缺陷，尤其是其造成的土地利用机制更起到了推波
助澜的作用。

前述的原因（1）和（2）在我国城市较为普遍，而（3）在深圳最为典型且造成的影响非常深远，本文认为正是各级行政主体（包括各级村集体）片面追求经济发展且因利益不同而相互博弈，致使用地管理与产业发展导向严重脱节所，直接造成了工业用地低效利用的后果。

2.1 工业用地多头供应，产业项目把关不严
为充分调动市、区两级政府的积极性，促进经济发展，提高城市管理水平，2002年12月27日，深圳市人民政府以深府〔2003〕1号文发布《深圳市人民政府关于调整市区两级政府部分管理权限的意见》，其中要求“对符合城市规划、年度土地开发供应计划和产业政策的5万平方米以下的工业用地，由各区政府审批，并报市规划与国土管理部门备案”。

这样，区级政府的用地审批权与深圳主导的工业用地审批（如高新技术产业带等）、特殊类型（如产业集聚基地等）工业用地审批、非法的（如非法工业用地等）工业用地流入等一起形成了“七龙放水”的工业用地流入局面（图2）。

图2 深圳市土地管理的“七龙放水”局面
一方面，由政府审批地工业用地供应存在多条互不整合地渠道、严格程度不一；其次，对集体工商用地缺少有效管控，其利用状况较为混乱；更为严重的的，实际上还存在着大规模的违法建设情况，且处于监管失控状态。

1998-2004年，全市年均发放的工业用地规划许可证的面积不到8平方公里，即便在数量最高的2004年，也不到13平方公里；而2000-2005年，深圳市年均工业用地的实际增长量为25平方公里。

即使剔出掉部分前期完成审批后续建设的项目，以及其他各类补办过部分行政审批手续的用地，仍然有近1/3的工业用地没有纳入到市政府统一的用地管理体系中。

工业用地的多头供应，加之对非法用地监管不力，直接导致了对工业项目前期环节把关不足甚至缺失。

前述7个“龙头”各自为政，迫于招商和经济发展的压力，给一些工业企业在7个“龙头”之间腾挪转移、寻找漏洞制造了机会，对工业项目的把关标准不断降低，工业用地得到低效利用也就不足为奇了。

2.2 现有的利益分配机制决定了大量工业用地的低效
从管理级别上划分，深圳市的工业区可以分为市、区和街道级工业区，村办企业，以及私人业主兴建的小规模工业区和零散工业用地，其中，村集体兴办的工业园区占绝大多数。

根据深圳市贸工局2005年调查统计（表2），深圳市有区级、街道办以及村级工业园区626个（不包括高新区等市级以上园区、缺坑梓街道办的园区），总面积79 km 2。

目前特区外各街道办、行政村均有自己的工业区，少则几个、多则几十个、上百个，如公明街道办有工业园区117个。

表2 深圳市级以下工业园区统计情况
区名
工业园区数量（个）
占地面积（ km 2） 建筑面积（万m 2） 容积率 罗湖 29 0.61 109 1.79 福田 9 2.42 377 1.56 南山 50 1.5 333 2.2 宝安 379 61.05 6039 0.99 龙岗 157 13.47 1352 1 盐田 2 0.14 34 2.4 合计 626
79.19
8244
1.04
工业用地供给渠道 高新技术产业带 产业集聚基地 5万平方米以上 宝安5万平方米以龙岗5万平方米以集体工商用地 非法用地
在特区内外“二元结构”的管理体制下，特区外的工业采用了自下而上的发展模式，独特的财税分配机制，阻碍着主导特区外工业用地利用的村集体致力于提升工业用地效能。

现有财税体制下，区和街道的工业园区由于都有税收返还，可以制定工业区的优惠扶持政策，促进工业效益的提高以促进财政收入的增加。

但原村集体股份公司不能从企业的税收中提取留成，其主要的收入来源是依靠厂房租金、工缴费和由人口增加带来的私房出租收入，在这种情况下，大量的村集体兴建的工业区反而愿意去接受和引进那些占地较大（租金收益高）、劳动密集型（按人头计算的工缴费高）的企业，而排斥所谓的高端产业。

这种动力机制决定了特区外的村级工业区必然走以土地换效益的粗放式利用方式，往往只满足于近期租金和工缴费收益，管理意识和能力薄弱，提升发展动力不足，不利于土地可持续发展。

相应的在园区建设方面，此类工业区的建设往往是相当初级的，一般规模偏小，往往仅由几栋厂房组成，以生产功能为主，缺乏基础设施的配套和综合性商服、物流仓储等设施的完善。

根据《宝安区工业布局研究与规划》研究成果显示，宝安区内零散工业厂房占全区工业用地面积超过了三分之一，建设规模普遍偏小，配套不完善，无法满足未来工业迅速发展的需要。

现有工业园区总体开发强度不高，据统计，开发强度偏低（容积率小于1），的工业区有197个，占园区总数的31.5%，占园区总面积的52.4%。

2.3 开发主体的短视和盲目竞争，进一步拉低了产业引进门槛
在工业区开发建设中，原村镇一般通过成立下属的股份合作公司和经济发展公司来负责工业区的开发、运营。

由于其经济能力的有限性和眼光的局限性及联合开发的困难性，对园区的定位研究不足，对招商引资、产业更新换代没有明确的规划和计划，往往只能引进产业层次较低、竞争力不强的企业进驻。

而在土地产权方面，原村集体利用的土地资源并没有支付足额的土地成本，所以对收益的期望值比较低，容易满足。

这两方面进一步加剧了土地资源使用的分散化、短期化及其混乱性。

园区之间的激烈竞争又进一步加剧了工业园区开发和管理的混乱。

深圳市、区、镇、村四级主体都在招商引资发展工业，追求GDP的增长和财政收入的增加，不同工业区之间，甚至同一工业区内部的不同业主之间，也往往恶性竞争。

其结果是各个工业区产业特色不突出，相互之间无法形成产业错位互补发展，相反，各区、各镇以及各村之间竞相引进相同行业，产业雷同情况严重。

以沙井街道办为例，按企业数量统计，排在前三位的产业门类依次为金属制品、塑料和电子。

深圳几乎80%以上的园区企业都在生产类似的产品。

工业区之间恶性竞争多而良性互动少，共用基础设施的利用率偏低，园区之间出现低水平的重复投资、重复引进和重复生产。

大量空间资源被低层次的产业占据。

一些工业园区甚至因招不到企业入驻而出现了严重的空置现象，而为了降低园区空置率，这些工业区不惜降低入园门槛，将厂房出租给一些规模小、档次低的作坊式小企业，工业效能不断下降，造成恶性循环。

3 引入市场资本实现低效工业用地的升级改造
如前所述，深圳市低效工业用地的存在，从土地管理的角度来看，主要是因为产权不清和缺乏统一的管理和有效的引导，使得用地管理、园区建设与城市的产业导向相背离。

目前，工业用地升级改造中的潜在收益，又使得此类项目的改造需求旺盛，动力十足。

本文认为，整合既有工业园区，盘活土地资产是通过土地管理手段推动产业升级的关键所在。

在具体的改造工作中，整合的主体，既可以是政府主导下的回购重建，也可以是原村民的自发改造，还可以考虑通过引入市场资本进行盘活。

目前，政府财力并不足以保障实现全市工业区的整合改造，原村民囿于自身局限性难以自主实施高效的改造。

因此，本文建议通过相关政策的制定，鼓励和引导产业开发商参与到工业区的升级改造中，通过市场资本的介入，规范工业区的管理，实现工业用地效能的提升。

3.1 产业升级
从政策层面引导和鼓励大型发展商通过参与旧工业区改造，改变特区外长期以来的以原村镇推动为主的工业发展模式，整合零散工业用地资源，尤其是特区外大量存在的村办工业园和零散的工业用地。

通过收购原旧工业区的零散工业用地产权，或与原业主的协商合作等方式，加大资本投入，对旧工业区进行重新策划、包装、整合，提高旧工业区的土地产出效益，提供更多可以容纳高端产业功能的城市空间。

同时，政府应尽快出台相关土地政策措施，如产权确认管理程序、工业用地收回和收购政策等，加快土地产
权的明确工作，为工业园区的开发、运营主体的法人主体确认提供基础；加大对旧工业区改造的资金扶持力度，并对一些工业园区的管理产生的必要的用地调整提供支持。

3.2 功能置换
低效工业用地改造除了产业升级外，也可以采用功能置换的方式，将工业厂房置换为其他效益更高的用途（如居住、商业、办公等）。

但目前这方面的改造项目还存在着一定的政策瓶颈。

根据我国的土地政策，旧工业区改造凡是涉及功能置换的，都必须由政府统一收回，再通过市场化的方式转让。

这一规定使原业主的改造意愿和市场资本的介入受到了很大限制，政府主导改造则需付出极大的代价，因此目前许多改造项目处于停滞状态，或者被迫采用其他变通方式（如构建创意产业园）而影响了实施效果。

因此，笔者也建议政府应该重新审视功能置换类改造项目的相关政策，以市场化、公平、公开且更具操作性为原则，突破必须重新市场化出让的瓶颈，转而通过税收、地价补交等方式平衡改造升值中涉及的利益分配问题。

3.3 典型改造案例：清湖高科技工业区
龙华街道清湖高科技工业区改造，是利用市场资本进行旧工业区的整合，实现产业的升级换代的成功案例，开创了园区整合和发展的新模式。

龙华街道清湖高科技工业区是深圳市宝安区龙华镇清湖村委投资兴建，后由民营企业万应龙投资有限公司进行整合、经营和管理。

目前，园区内共有厂房24栋，宿舍7栋，综合楼3栋，交通便利，环境优美，是一个高起点规划、高标准建设、高效能管理的新型的村办工业园，也是一家完全由民营企业经营的高科技工业园。

开发商在全面介入工业区的运营后，首先可通过投资整合园区资源，完善配套、增加功能，对园区进行再开发和建设，加强硬件实施的建设，使之满足现代化生产的需求；其次，明确园区的定位和目标，订立入园的条件与标准，实行招商引资一体化，变无序的恶性竞争为有序的良性竞争；第三，在管理上不断创新，实行专业分工协作的办法，为入驻企业提供全方位个性化的服务，为企业提供方便，同时也便于政府各职能部门的管理。

通过这种模式，达到入驻企业、原村民、开发商、各级政府之间的多赢，并推动工业用地的高效利用。

4 结语
深圳特区外的低效工业用地问题在我国许多城市普遍存在，而造成这一问题的原因之一——围绕土地资源配置的土地产权和土地管理问题也并非深圳所独有，只是深圳快速城市化的发展历程和土地资源的相对严重短缺使得低效工业用地问题显得格外突出，提升低效工业用地效能也显得格外迫切。

本文所提出的引入工业房地产商或者市场资本介入工业区效能提升的对策，在目前集体土地、违法用地等难题难以彻底破解的情况下，是将大量历史遗留的工业用地给予一定时期确权的尝试，辅以土地管控力度的加强，可能不失为解决当前燃眉之急的可行之策。

参考文献
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作者简介：
张源（1980.11-），男，硕士，深圳市城市规划设计研究院，助理规划师
周丽亚（1974.11-），女，硕士，深圳市城市规划设计研究院，项目主任，高级规划师。