广州珠江新城地下空间开发研究

是“城市财政蓝海”还是“短期财政工具”？

——广州珠江新城地下空间开发研究

徐辰袁奇峰

【摘要】随着城市土地租金的提升，地下空间价值逐步显现。珠江新城地下空间项目是亚运时期广州重要的形象工程”，但其建成后暴露出一系列问题。本文基于新制度经济学的相关理论，回顾了地下空间由“建设”到“开发”的制度变迁；对广州地下空间开发制度创新进行了解析，将其核心内容分为寻利型制度创新与寻租型制度创新。并指出在寻租型体制的基础上，地下空间开发成为了政府和城投公司的短期财政工具。“城投所有，城投开发”体制导致珠江新城地下空间缺乏可经营性，是其失败的核心原因。对此，进一步提出地下空间大规模开发体制应转向具备“审慎商业原则”的“城投所有，市场开发”及“市场所有，市场开发”的路径。

【关键词】珠江新城 ;地下空间;开发体制;制度创新

1. 引言

1.1 珠江新城

1993年，广州市政府提出建设广州新的城市中心——珠江新城，自此开始了漫长的18年建设征程。2000年的《GCBD21——珠江新城规划调整》，政府明确把珠江新城作为广州CBD 的建设项目。2010年亚运会，珠江新城中轴线两侧的世界级建筑群，四大标志性公共设施及南岸广州电视塔成为展示广州现代化水平和形象的重要代表之一。

1.2 珠江新城地下商业空间

珠江新城地下空间项目由广州市建设投资发展有限公司（以下简称广州市城投公司）于2006年启动，2010年初步完成建设。政府及社会对地下商业项目寄予厚望，期待能够将其打造成为世界级高端地下商业区，弥补珠江新城商务区“无商业”的缺陷。然而项目建成至今，商业经营仍未走上正轨，反倒是一系列质量问题的暴露使其成为社会关注的热点。

问题主要体现在以下几点：（1）中央广场及地下空间方案缺乏创意。中央广场方案重点在于两个层面：一是中央广场景观设计，二是地下空间与广场的连接。在目前的方案中，中央广场景观设计方案较为平庸，地下商业项目与地面的连接方式局限于“孔洞状”阶梯，在地面完全感受不到大型地下商业空间的存在；（2）地下空间质量问题。自2011年开始，陆续有媒体报道珠江新城APM线漏水和渗水现象严重，地下空间在广州几次大暴雨中“水漫金山”。[1，2]（3）地下空间缺乏维护。行走在珠江新城地下商业广场“花城汇”，经常可以看到落满枯叶的电动扶梯，长满锈迹的铁质扶手，贴面瓷砖脱落的墙壁，阻止前行的围栏标识。（4）地下商业经营堪忧。2011年9月花城汇北区试营业，UV影院、大创百货等商家相继开

业。在经历了16个月漫长试业后，花城汇才宣告正式开业。实地调研结果显示，花城汇中区及南区招商困难，客流稀少，商家经营状况堪忧。

1.3 问题提出

珠江新城是广州核心CBD，珠江新城地下空间是城市形象的重要组成部分。面对上文所述的种种问题，我们不禁要问：为什么如此关键地区的地下空间会出现从方案设计、施工维护、商业运营的一系列问题？是开发主体的能力、定位还是资本问题？珠江新城地下空间问题是个案还是一系列制度问题的体现？将会对广州地下空间开发产生怎样的影响？

2. 地下空间由“建设”到“开发”的制度变迁

2.1 地下空间由“建设”到“准开发”①的制度变迁②

地下空间的开发利用源于人防地下工程。1950年，国务院颁布了《关于建立人民防空工作的决定》。1951年，成立了人民防空委员会，制定了“长期准备，重点建设”的人防建设方针。60年代末毛泽东提出“深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，全国各地掀起了一场群众性的人防建设高潮。[7]70年代提出为适应城市发展需要，地下空间开发要体现战备效益、社会效益、经济效益三者相结合的概念，出现了将人防工程改造成为城市交通设施的案例，如北京地铁，广州的九号工程等。

人防部门在行政体系上属于军区和地方双重管理，地下工程一般具有以下特征：以军事防御为目的，以各级人防部门作为建设主体，以上级拨款及本级人防经费作为基金来源，以划拨方式获得地下空间资源。修建完成的人防地下工程属于国家所有，由地方人防管理部门管理，可用于平战结合经营，收益归国家所有，并统一用于人防建设。由于人防工程以“老鼠洞”模式为主，空间经营性差，资产不可经营，难以实现资本的循环，只能称之为“建设行为”。

随着城市化的推进，地下空间价值开始体现，国家出台了一系列法律法规鼓励地下空间开发。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第十二章建设用地使用权第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”在事实上确立了建设用地使用权分层制度。2001年建设部修订的《城市地下空间开发利用管理规定》规定地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。

虽然国家鼓励社会资本投入地下空间开发，但由于地下空间虽分层设权但并未确权，产权制度基础并未建立。这一阶段，开发商开始在人防框架下开发地下空间。单建地下空间③如人和集团投资开发人防工程并将其用作地下商场，通过出租或转让商铺经营权的方式获取回报④。结建地下空间如居住区配建地下车库的开发⑤。虽然由于产权问题，“人和模式”融资

困难⑥，配建地下车库更是纠纷不断，但可以看到，这一阶段的地下空间开发已经以“营利性”为目的，形成了具有经营性的“资产”。产权限制使之不能转化为资本，可以称之为“准开发”。

2.2 地下开发可以成为城市财政蓝海

广州的商业地产自2007年开始实现连续4年保持20%以上的投资额增长，商业地产建设量与投资额保持一致。（图1）商业地产的高速增长来源于三个方面的强劲需求：其一，人均可支配收入和社会消费品零售总额的增长带来的刚性需求；其二，房地产调控政策使流动资金由住宅物业转向商业地产物业投资；其三，广州定位于建设国际商贸中心城市，商业地产是新一轮发展扶持的重点。地下商业是商业地产组成部分，开发处于起步阶段，成本较低，商业运营前景良好。

图1 1997-2011年广州市商业地产投资额及增长率

随着城市空间及商业需求的进一步增长，地下商业价值开始显现，人防平战收入逐年递增。1987年至2008年，累计收取平战结合收入13173万元，由1987年平战结合收入3.8万元，占年度人防专项收入的1%，扩大到2008年度的760万元，占当年人防专项收入的18%。2012年广州市人防办收入预算为9076.53万元，一般预算收入为4943.45万元，财政专户管理资金为2418.48万元，上年结余（上年人防平战结合收入）1714.6万元，平战结合收入在人防收入中已占首位。其分配由人防法规明文规定：1999年起实施的《人民防空财务管理规定》第三章第十五条规定，“人防财政专户是指各级人民政府人防办公室按规定存入同级财政部门专户的人防建设资金。”“财政部门要保证其专款专用，及时按计划拨付，不准将存入财政专户的人防资金平衡本级财政预算或挪作他用，年终结余结转下年度继续用于人防建设。”地下空间经营性利益显现，地方政府却不能从中获得财政收入。因此，政府迫切需要建立另外一套制度，参与地下空间开发，与人防部门分利。

举办亚运会实现了广州城市资本的高度集中，促进了城市快速持续的发展。[8]但也给城