[浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择]司法复议和行政复议

现行政复议制度与信访制度相比，比信访制度优越得多。行政复议具有信访可以节省本钱的优点，同时比信访具有更严格的程序性，更便捷简便性，只要申请，即可得到正式的行政复议决定。信访的最大弊端是非正式程序性。新修订的《信访条例》虽在程序上作了完善，但仍缺乏具体的运作规那么，信访结果和期限都具有不确定性。人们似乎没有看到行政复议的优越和信访的缺陷，仍一如既往，思维不改，层层上访。是人们不知道行政复议制度的这许多优越性，还是国人天生喜欢上访式的解决方式，笔者认为介而有之，但只是极少数。喜欢好的东西，是人类的天性。人类最大特点就是趋利性。行政复议制度是近代民主政治开展的产物。它的出现和开展，表达了对公民根本权利保护和加强，有利于实现社会公平。对我国来说，行政复议制度是泊来品，不是我国外乡资源，引进后，总有些水土不服。但，作为人类文明进步的共同成果，对维护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，具有积极的作用，对他们解决行政争议确实是一个“好的东西”，人们必然会奔波相告，爱不释手。然而，令人不愿看到的客观现实却是绝大多数人们没有采用这一手段。现行行政复议制度的功能和作用未能发挥，立法者的价值追求未能实现。现行行政复议制度处于失灵状态。本文称之为行政复议制度陷入困境。

二、现行行政复议制度陷入困境的因分析行政复议制度不是我国的外乡资源，对该制度的研究，必然首先考察西方行政复议制度，把握行政复议制度的本质和内在规律，才能找出我国现行行政复议制度陷入困境的因，提出解决问题的方法。〔一〕西方行政复议制度行政复议制度是近代民主政治的产物。在资本主义早期，由于奉行“管得最少得政府是最好得政府”得那么，政府很少干预济，充当“守夜人”得角色，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的

现实根底。但，进入资本主义垄断时期，尤其是上世纪30年代以后，恩斯主义

开始盛行。政府为了控制和调整本国济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由来的不干预转向广泛地干预社会济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行

政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权力不至于威胁公民的根本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承当这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议作为行政裁决的制度，由于其比法院更为廉价、方便、迅速，而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。虽然以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。但，在行政复议本质特征上，是根本一致的。

1、英国的行政复议制度。

英国行政复议制度为行政裁判制度。十九世纪后，随着英国自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡，行政争议数量日益增多，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生，并在法律中规定建立行政裁判所，解决行政上的争端。

2、美国行政复议制度。

美国的行政复议制度亦为行政裁判制度。美国的行政裁判机构，是依法独立设立的行政听证局〔Office of nitrative Hearing，简称“OAH”〕，在州政府部门内，行

政法官由该局任命和管理。行政法官必须具有律师的资格和验，属于州行政听证

局的官员。行政法官不只为一个机关效劳，而是根据听证局的指派，可以在不同的机关效劳。行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政机关首长不得任意变更。审理案件依照专门的法定程序，行政法官独立处理案件，不受行政机关首长的干挠。

3、法国行政复议制度。

法国行政复议制度也为行政裁判制度。法国最初的行政法院〔国政院〕制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统〔现在

形式上依然如此，只是在实质上是独立的〕，独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步开展成为类似于英美的司法审查制度。

〔二〕西方行政复议制度模式的历史演变

西方国家行政复议制度模式的建立，是一个根据现代社会开展的客观要求，在实践中逐步认识和开展的过程。西方各国行政复议制度，因各国民族文化、习惯、法律渊源以及政治、济开展水平不同，建立、开展的过程各异，所使用的名称也

各不相同。但，在行政复议模式上采用行政化模式时，均遇到了一个相同的问题，该制度的功能和作用难以发挥，有走不下去的感觉，人们甚至疑心行政复议制度有无存在的价值。英国、美国和法国均历了一个从非独立的完全附属或隶属于行政

机关的行政复议模式——本文称之为“行政复议行政化”模式，逐步变革为相对独立，地位中立的反映行政裁判特征的模式，行政复议制度才得到健康稳定地开展，从而发挥了行政诉讼和其他制度无法替代的作用，有效地解决了因“行政国”的出现，行

政急剧膨胀，行政争议日益增多，公民的根本权利得到及时救济的问题。

法国的行政复议制度模式，从最初非独立的行政法院，逐渐增强其独立地位，演变为实际上的纯司法审查的制度模式。这也不能适应解决行政争议案件的实际需要。因此，法国又建立了新的行政复议制度——善意救济和层级救济制度模式。

〔三〕行政复议本质——行政裁判

行政复议，在各国的名称可能不一样，但其本质应该是相同的。英、美、法、德等国家的行政复议制度均为行政裁判制度，凡符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就能得到充分发挥，如英、美、法国家；凡不符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就难以得到充分发挥，如德国。在我国，根据我国行政复议法的定义，从名词层面考察：是指行政相对人〔包括利害关系人〕认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法利益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。⑤从动词层面考察，是指行政复议机

关在相对人〔包括利害关系人〕申请下，对引起争议的行政决定，依法进行审查，