中华人民共和国旅游法(草案)浅析

中华人民共和国旅游法（草案）浅析

[摘要]近日，《中华人民共和国旅游法（草案）》已上报全国人大财经委，相关人士预计将于2012年底问世。文章以《中华人民共和国旅游法（草案）》2011年11月10日稿为蓝本，在对该草案进行简要分析的基础上，提出笔者的浅薄之见，以求为《中华人民共和国旅游法》的正式出台贡献出法律人的一份微薄之力。

[关键词]旅游法；草案；浅析

引言

随着人们生活水平的日益提高，人们越来越倾向于追求精神的愉悦与放松，旅游便成为人们生活中必不可少的一部分，我国的旅游业也已经成为国民经济重要产业。国家旅游局局长邵琪伟曾谈到，“2010年，国内旅游21亿人次，旅游业总收入1.57万亿元。旅游业增加值占国民经济的比重超过4%，旅游消费对社会消费的贡献率超过10%。目前有旅行社2.2万多家，星级宾馆1.4万多家，其中五星级宾馆600家，各类景区景点2万多家，导游超过70万人，旅游直接就业人数1350万人。”

然而，与我国蓬勃发展的旅游业相比，我国的旅游立法则显得要逊色许多，我国至今没有一部专门的法律来调整旅游关系。目前，我国对旅游法律关系的调整主要依靠的是国务院颁布的《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》、《风景名胜区条例》、《导游人员管理条例》等行政法规，还有最高人民法院《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》，此外，一些省、市也制定了适用于本地的旅游条例或旅游管理条例，如《海南省旅游条例》、《上海市旅游条例》、《云南省旅游管理条例》、《北京市旅游管理条例》等。这些法规初步形成了我国旅游法律制度的基本内容，但是，这些调整旅游关系的法律存在着立法分散，法律位价较低，权威性不足，并且不成体系，部分法规的内容不够严谨，缺乏可操作性等问题。因此，为了更好地保障旅游者的合法权益，促进旅游业的健康发展，制定一部专门的旅游法已是迫在眉睫。

一、中华人民共和国旅游法（草案）起草历程

2009年10月份，根据全国人大财经委员会提出的关于组织起草旅游法的请示，全国人大常委会决定启动旅游法起草工作，并将制定旅游法列入全国人大常委会2011年立法工作计划。2009年12月，全国人大财经委员会召开会议成立旅游法起草组并举行起草组第一次全体会议，会议确定了起草领导小组、顾问小组和工作小组成员并制定了起草工作计划。起草组根据第一次全体会议要求，在广泛深入调研、认真研究比较国内外现行法律制度的基础上，提出起草大纲，于2010年5月31日经起草组第二次全体会议原则通过。根据起草组第二次全体会议的精神，起草组经过仔细研究、反复论证，于2010年10月10日提出法律草案的初稿。之后，为了对法律草案初稿的框架结构和基本规定进行论证，起草组先后赴西班牙、意大利和英国开展了立法调研，详细考察了解上述国家旅游业发展和立法现状，借鉴其对我国旅游立法的有益经验。在吸收考察成果的基础上，2010年12月29日，旅游法形成了正式的法律草案第一稿。2011年5月26日至27日，《旅游法》起草组在京举行“旅游法”立法研讨会。专家学者分别就国内外旅游立法现状及趋势、旅游业监管体制、旅游者权利义务、旅游规划和旅游民事关系特殊性等相关情况和旅游立法的重点问题，进行了专题演讲。2011年12月7日，备受关注的《中华人民共和国旅游法（草案）》（以下简称为旅游法）已上

报全国人大财经委，相关人士预计将于2012年底问世。

二、中华人民共和国旅游法（草案）亮点回顾

（一）强化旅游者权益保护

不知从何时起，人们把旅游与购物联系在了一起，5天的旅游行程差不多有3天的行程是购物。近年来，导游强制游客购物的事件时有发生，如：2011年10月13日，泸沽湖导游以刀胁迫游客购物并强行非礼女客事件；2012年2月14日，三亚“导游门”事件等，针对导游强制购物事件，旅游法（草案）专门就此做出了规定。旅游法（草案）第二十条规定，“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织旅游者。旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得安排任何形式的另行付费旅游项目。”该条规定了旅游社的不作为义务，其隐含着旅行社不能强制占有游客的旅行时间，不能在游客的行程中强行加入旅行行程之外的活动，如：购物、观看演出等，同时，为规范导游的行为，旅游法（草案）规定了导游执业许可证制度，导游提供服务必须接受旅行社的委派，不得私自承担导游业务，并规定导游不得索取小费或给予、收受贿赂，这些都对旅游者的合法权益保护提供了法律的保障。

（二）景区流量控制制度

自1999年黄金周假日制度实施以来，“五一”、“十一”成了旅游的高峰时期，许多景区的人流量过多，导致拥挤，甚至发生踩踏事件，由此，不少景区已经开始逐步实行游客流量控制。旅游法（草案）中也明确规定了景区流量控制制度，旅游法（草案）第三十五条规定，“景区接待旅游者实行流量控制制度。不得超过核定的最大承载量接待旅游者。”一个旅游景区所能容纳的游客人数并不是没有限度的,在同一时间、同一景区，旅游者的过度密集会引发许多安全问题、环境问题，甚至会激发社会矛盾, 乃至影响区域旅游的可持续发展。一个旅游区所能容纳的游客人数的最大值被学者称之为“环境容量或环境承受能力”，这正是实行景区旅客流量控制制度的合理性基础。景区流量控制制度不但为人们恰当选择旅游时间、合理安排旅游行程提供了一定的依据，而且有利于游客的人身、财产安全，更有利于景区旅游资源的合理利用与可持续发展。

（三）旅游合同

旅游合同是旅行社与旅游者（游客）之间签订的，以旅行的相关事宜为内容的合同。现实中旅游合同因其涉及面广、关系复杂，导致现行《合同法》对其进行法律规制的尴尬，由此，旅游法（草案）专门把旅游合同列为一章，详细规定了包价旅游合同、旅游代订合同、旅游咨询合同等，并就包价旅游合同的内容、订立、履行、变更、解除、违约责任等做出了具有可操作性的规定，这不但有利于解决现实中旅行社与旅游者之间因旅游合同所产生的纠纷，同时，也为旅游者与旅行社双方合法权益的保护提供了法律依据。三、中华人民共和国旅游法（草案）完善之我见

（一）旅游法的体系

《中华人民共和国旅游法（草案）》共分为10章95条。第一章总则，主要规定了旅游法的立法宗旨、适用范围、基本原则等内容；第二章旅游者，主要规定了旅游者的权利与义务；第三章旅游规划，主要规定了旅游规划的编制、内容、评价、实施以及与其他相关规划的衔接与协调等；第四章旅游经营，规定了旅行社的设立条件及经营范围，导游服务机构的设立条件与职责，景区经营者、p一般而言，一部法律的总则都是放在第一章，这是没有问题的。这里要谈的是一部法律的第二章的内容。我们认为一部法律的内容是有着一定的逻辑联系的，各个