德国国家空间规划的最新进展解析与启示_孙斌栋

准地方土地利用规划，以保持各地方计划的一致遵守。
（４ ）州级政府有义务和权利对公共与私人投资的基础设
施项目进行协调和批准。
地方空间规划是指各市镇政府编制的不同类型和尺
度的规划。基本职能是：（１）参与制定城乡空间与功能
图 １ 德国的空间规划体系（２０００） 资料来源： Ｓｉｎｚ Ｍ． Ｓｐａｔｉａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｎ ａ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｌｅｖｅｌ ｉｎ Ｇｅｒｍａｎｙ． Ｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ ｔｏ ｔｈｅ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｆｕｔｕｒｅ ｏｆ Ｅｎｇｌａｎｄ． Ｌｏｎｄｏｎ：２００４
尺度规划的法律机制，明确各种规划的类型、涵盖内容、 下降、自然景观和开敞空间持续减少。
吸收公众参与的制定程序，促进各地区基本生活条件的相
为了应对以上变化和挑战，德国联邦交通、建设与
对平衡、人口密集区与稀疏区的关系协调及重要生态空间 城市事务部（Ｔｈｅ Ｆｅｄｅｒａｌ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔ， Ｂｕｉｌｄ－
上海城市规划 ＵＲＢＡＮ ２００７
ＰＬＡＮＮＩＮＧ 总第 ７４ 期 ＲＥＶＩＥＷ
划。基本职能是：（１）根据各州的具体条件，对国家空间
规划的原则与目标进行一定的细化和具体化。（２）在国家
空间规划的总体框架下，依据《国家空间规划法》和各州
的规划法及其实施规定，编制州级空间规划和相关地区规
划。（３）州级政府的管理部门和非独立的区域政府负责批
大类。前者用以保障各个空间功能分区和区域的综合发 ２．１ 国家空间规划制定的新背景
展、整顿和安全；后者用以准备和制定土地综合利用规划
Байду номын сангаас
随着全球竞争日益加剧、欧洲一体化逐渐深入及国内
及相关的详细规划。
东西部融合加快，１９９０ 年代以来德国的经济社会环境出
总体而言，联邦政体架构下，德国空间规划运行管理 现了结构性变化。（１）东西部经济社会发展的分化较为明
域规划报告、研究典型案例及确立关键性项目；最后，实 施成效的保障上，积极鼓励相关的非正式规划研究制定区 域发展战略纲要和开展跨国界合作，并大力支持不完全是 官方意见的交流和协商。此外，还要对广大民众进行意见 征询和加强公共宣传等。 ２．３ 国家空间规划的新特征 ２．３．１ 空间规划的制定和实施机制渐趋网络化
【关键词】国家空间规划 进展 启示 德国
０ 引言 伴随欧洲的政治经济一体化进
程，空间规划一直是西欧国家政策研 究和实践的焦点领域之一。自 １９９０ 年起，在新的国际国内环境背景下， 德国空间规划面临着修正和创新的巨 大压力［１］。
当前，我国经济社会发展正处于 转轨时期。作为国家宏观调控能力 的重要手段之一，空间规划亟需从 新的理论视角与实践途径进行系统 性思考。
国外规划
德国国家空间规划的最新进展解析与启示
孙斌栋 殷为华 汪 涛
Ｒｅｖｉｅｗ ａｎｄ Ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ ｏｆ Ｓｐａｔｉａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｎ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｌｅｖｅｌ ｉｎ Ｇｅｒｍａｎｙ
Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ａｓ ｏｎｅ ｏｆ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔｓ ｏｆ ｍａｃｒｏ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｓｐａｔｉａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｈａｓ ｐｌａｙｅｄ ａｎ ｅｓｓｅｎｔｉａｌ ｒｏｌｅ． Ａｔ ｆｉｒｓｔ， ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｂｒｉｅｆｌｙ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓ ｔｈｅ ａｃｔｉｏｎ， ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｄｉｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｏｆ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｎ Ｇｅｒｍａｎｙ． Ｔｈｅｎ， ｉｔ ｉｎｔｅｒｐｒｅｔｓ ａｎｄ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌ－ ｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｎ ｎａｔｉｏｎａｌ ｌｅｖｅｌ ｉｎ Ｇｅｒｍａｎｙ ｓｉｎｃｅ ２０００． Ｌａｓｔｌｙ， ｂｅｎｅｆｉｔｉｎｇ ｆｒｏｍ ｇｏｏｄ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ Ｇｅｒｍａｎｙ， ｉｔ ｐｕｔｓ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｒｅｅ ｐｏｉｎｔｓ ｔｏ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ－ ｍａｋｉｎｇ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．
的重心位于州级及其以下层次，并形成了一个综合的、合 显。例如，据 ２００１￣２００３ 年的统计数据，东部 ５ 个州的就
乎逻辑的体系框架。
业人口年人均总产值平均水平低于西部 １５ 个百分点，而
１．３ 空间规划的职能分工
失业人口和贫困人口的比率则明显高于西部［５］。（２）人口
国家空间规划主要对全国空间的整体发展做出战略布 变化带给各层次空间规划多重挑战。人口老龄化程度加剧
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对边远地区及跨国界地区的非正式规划研究与实践出现 增多趋势。 ２．４ 国家空间发展的未来新图景
由于协调、均衡、可持续的国土空间是形成国家发展 潜力和参与国际竞争的重要基础，德国国家空间规划认为 “未来国土空间的发展必须重视城市（区域）与乡村地区 的发展方式及其相互关系”［６］。与此同时，以缩小空间发展 差距、发挥城市（区域）功能优势、提升乡村地区经济活 力和生活水平、加强空间发展管治为主要思路，以促进空 间“功能一体化和结构网络化”为总目标，勾绘出德国未 来空间发展的新图景（图 ２，图 ３）。其中，未来 ５￣１０ 年 将通过着力发展汉诺威和纽伦堡两个重要交通枢纽城市， 以利于形成由全国九大都市区为引领的、更加均衡的空间 发展格局。
规划） ［２］。其中，广义的空间规划是对 一切具有空间意义的规划行为和活动 的统称。
不同于欧洲其他国家，德国的 空间规划并不完全受限于土地利用 规划，因为两者分别作用于不同的 领域［３］。其中，空间规划的主要功能 是通过协调一切有关空间的利益、 职能和方案，指引经济、社会活动的 空间安排；而土地利用规划则主要 作为一项由州和市镇政府来完成的 具体执法任务，其功能及内容已大 部分融合在相应层级的综合规划和 部门规划当中。 １．２ 空间规划的体系框架
为了避免“市场失灵”和“政府失灵”，依据区域空 间治理思想和网络化决策机制理念，国家空间规划明确指 出“创新空间规划的制定和实施机制具有重要意义”。其 中，鉴于各城市及其周边城镇是推动实现国家空间发展目 标的关键力量，以它们为主要依托载体，通过组建空间规 划的不同责任主体（机构）和多种（公私）伙伴关系，政 府组织的网络联盟及其与各类社会组织间的合作网络，进 一步形成制定和实施各层次空间规划的网络化机制。 ２．３．２ 空间规划的公共政策功能愈加显现
由此，空间规划愈加显现出重要的公共政策功能。即 空间综合发展目标要求下，合理调节不同利益关系与群体 矛盾，并积极实施相关的重要项目和行动方案。 ２．３．３ 空间规划的目标实现需要非正式规划的参与
长期以来，以特定空间为规划对象的各种非正式规 划，虽不具备正式规划的法律约束地位，但因其更具开 放性、灵活性和问题导向性，而承担着重要的“协议”角 色作用。新的国际国内环境条件下，为了更好地实现国 家空间发展目标，德国国家空间规划特别提出“鼓励正 式规划与非正式规划间的优势互补，进一步增强规划的 科学性”。由此，近年来，针对德国的交通轴线地区、相
署。它是制定各层次空间规划与发展政策的重要指引和根 与出生率降低等社会性问题的空间映射，要求联邦、州及
本前提。基本职能是：（１）规定国家空间组织的基本目标 地区级的区域规划扮演重要角色。（３）城市和大都市区域
和原则。主要通过制定空间秩序规划政策导向及其措施框 的范围扩展及重要性增加。但日渐增长的城市住房与工商
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： Ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｎ ｎａｔｉｏｎａｌ ｌｅｖｅｌ，Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，Ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ，Ｇｅｒ－ ｍａｎｙ
【摘要】空间规划是国家政府宏观调控空间发展的重要手段之一。以概述德国 空间规划为基础，重点从制定背景、主要内容、发展特征及其未来图景等方面， 对 ２０００ 年以来德国国家空间规划进行解读分析，并提出对我国相关空间规划 的有益启示。
发展战略规划。（２ ）负责制定两类法定的土地利用规 划。一类是具有空间指引功能的预备型规划（比例尺为 １：５０００￣１：１５０００），另一类是具有土地管理功能的约束
插入州级和市镇之间的规划层次［４］。
型规划（比例尺为 １：１０００）。
根据不同权限，上述空间规划又可分为战略控制性规
划（国家、州和地区级）和建筑指导性规划（地方级）两 ２ 德国国家空间规划的进展解析
的有效保护。
ｉｎｇ ａｎｄ Ｕｒｂａｎ Ａｆｆａｉｒｓ）先后制定了《国家空间秩序规
州级空间规划包括州域发展计划和州域内相关地区规 划报告》和《国家空间秩序规划政策导向框架（１９９３）》、
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国外规划 德国国家空间规划的最新进展解析与启示／孙斌栋 殷为华 汪 涛
《国家空间秩序规划措施框架（１ ９ ９ ５ ）》，为统一后的德 国进行空间发展提供重要指导。修定后的德国区域规划 立法（ｔｈｅ Ｆｅｄｅｒａｌ Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ａｃｔ，１９９８）正式 将“可持续的区域发展”作为国家空间规划的中心性原 则。此后，德国联邦建设与区域规划局出版的《空间规 划报告 ２０００》，又成为实现国家空间规划持续创新的努 力成果之一。 ２．２ 国家空间规划的新内容 ２．２．１ 基本原则和任务 新的国家空间规划提出了四条重要原则。第一，加强 协调州级政府力量与市场机制的作用关系。既严格限制来 自私人投资决策活动的不利影响，也适当控制政府的公共 投资活动；第二，促进合理衔接不同层级的空间规划；第 三，重点突出城市与城市区域的强有力地位；第四，鼓励 倡导正式规划与非正式规划的有机结合。 依据以上原则，通过多中心的集中发展、区域性和跨 国合作发展等推进战略，实现如下空间发展任务：提供充 分的、均等化的基本公共服务条件；增强内生性的发展潜 力；促进可持续的、平衡的综合发展；利用一切有利的新 地理政治因素。 ２．２．２ 政策目标和推进措施 基于东西部的统一、欧洲单一市场的深化、欧盟东扩 等相伴过程及其深远影响，完善国家空间规划的政策目标 具有现实意义。其中，缩小东西部生活水平差距、利用结 构脆弱地区的发展潜力、解决失业和住房市场问题、提高 基础设施的服务能力、维持城市多样性功能、保护生态环 境与后代人的生存需求等日渐成为国家空间规划政策的重 要目标。 相应地，采取如下主要措施。首先，组织管理的安排 上，既强调国家总体规划纲要的指引功能，也要求国家联 邦和州政府负责空间规划的部长对共同战略及决策能达成 广泛一致性；其次，方案与计划的制定上，依据国家空间 战略目标及其约束性任务，不仅要对重大公共基础设施和 其他私人项目的可行性进行严格审批，还要制定相关的区