专题一：理解公共政策

• 原因
– 我们可以探究公共政策的原因或决定因素（determinants）
• 我们可能探究政治制度、过程以及行为层面对公共政策的影响 • 也可能探究社会、文化等对公共政策的影响，如老龄化等 • 政策是因变量，而各种决定因素是自变量
我们从政策分析中可学到些什么？
• 结果
– 我们可以探究公共政策的结果（consequences）或 影响（impacts）。涉及政策评估
回应：作为或不作为
• 行动与不行动
– 政策意味着理性地选择行动或者不行动（Smith）
– 注意力不应该放在那些导致变迁的决定上，而且也应该对那 些方对变迁、没有在立法机关所制定的法令中得到体现，因 此难以观察的决定保持敏感性
– 处理公共事务，可以是政府决定实际要做的事情（作为、有 为），也可以是政府决定实际不做的事情（不作为，不为）
什么原因减缓了我们对政策分析的热情？
• 对问题的意见分歧
– 如果对问题本身没有达成尽可能的共识，则政策分 析便无助于提供解决方案
– 比如教育政策上，政策制定者认为应该解决的问题 是培养好人；学校教育者则主张提高学生成绩。政 策制定者希望解决思想道德素质差的问题，学校教 育者则认为应该解决学生知识单一的问题
什么原因减缓了我们对政策分析的热情？
• 人类行为的复杂性：最大的因素
– 复杂的社会问题使得社会科学家无法对所提 政策方案进行精确预测 – 社会科学家就是因为无法足够了解个人与团 体的行为，以至于没有能力提供政策制定者 可信的建议 – 大部分的社会问题由多项因素所形成，因而 不可能产生任何轻易的解释或解决措施
怀疑论者：政策分析真的能起作用吗？
• 决策者为解决冲突所进行的实际上是一种实力的 较量
– 他们更多地依赖于权术的玩弄、阴谋的策划、竞争性 投票、政治上的讨价还价、甚至不惜使用暴力 – 各种重要的问题最终决定还是要依据“政治”实力的 对比
• 政策分析人员的抱怨
– 决策者常常忽视了他们的分析成果
• 为什么政治家认为政策分析结果没有太大意义？
– 政府的不行为（inaction）与政府行为一样，都会对社会产 生巨大影响
– 许多政策（政治行动）所关注的是维持现状，抗拒对现存价 值配置格局的挑战。并非所有政策都试图改变社会
• 回应也不仅仅是被动的，也有主动性的一面。都涉及 到选择问题
三、公共政策分析
• • • • • • 政策分析：分析什么？ 谁是政策分析人员？ 为什么要研究公共政策？ 我们从政策分析中可学到些什么？ 怀疑论者：政策分析真的能起作用吗？ 什么原因减缓了我们对政策分析的热情？
• 戴维· 伊斯顿（David Easton）：“公共政策是对全社 会价值作有权威的分配。”
西方对公共政策的理解
• 卡尔•弗雷德里奇（Carl J. Friedrich）：政策是 “在某一特定的环境下，个人、团体或政府有 计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时 机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达 到某一既定的目的”。
什么原因减缓了我们对政策分析的热情？
• 社会科学研究的局限性
– 不太可能对人类进行某种受控制的实验
• 研究者不能命令儿童进入劣等学校数年，以便观 察对其学习成绩是否有负面影响 • 无法在现实世界的情境中控制所有因素，很难精 确指出何种原因造成教育的成就或失败 • 不能强制要求一些富人该多交什么程度的税，以 便知道政策在多大程度上有助于解决两极分化的 问题 • 因此，政策分析很难使用实验方法，必须经常使 用定性分析方法
• 公共政策对人民生活产生何种影响 • 探究公共政策对政治制度的影响：比如减轻农民负担对 政府的威望有何影响？
• 也可探究公共政策对社会的影响：死刑有助于威慑犯罪 吗？宽松的福利政策是否导致更大数量的贫困人口？增 加教育支出是否有利于提高学生的学习成绩？
• 公共政策成为自变量，而影响的结果成为因变量
• 刘斌、王春福：政策是“政治实体在一定的时空 范围内为完成一定的任务所采取的政治行为，主 要表现为行为规范、直接采取的行动和某种态度” • 邱永林、焦益众：政策是政治实体“为表达统治 阶级的利益要求，以权威形式规定的在一定时期 内人们所遵循的行为准则” • 绝大多数中国（大陆）学者，都很强调政党在政 策主体中的主导地位。陈振明：政策是“国家机 关、政党及其他特定政治团体”在特定时期为实 现一定社会政治、经济和文化目标所采取的“政 治行为或规定的行为准则”
• “有政策而没有公共政策”
二、公共政策的主体和构成要素
• 公共政策主体 • 公共政策构成要素 • 回应：作为或不作为
公共政策的主体
• 基本的是社会公共权威机构，它们以公共政策 为基本的活动方式，公共政策体现了社会公共 权威的意志
– 社会公共权威意志的表现形式：立法机关通过的法 律、法令、决议，行政机关制定和发布的政令、规 章指示 – 不同的政治体制的国家，公共政策主体的差别 • 美国：行政机关、立法机关、司法机关 • 中国：权力机关、权力机关的执行机关即行政机 关、执政党
–日本人发明“政策”一词，与Policy相对应： 治理国家、规范民众的策略与规定
政策的词源
• 英文词源：没有“政策”这个词
–从古希腊语中演绎过来的“Politic”（政治） –近代，从Politic一词中又产生了Policy一词， 用来指称政党或政府为实现特定的任务所采 取的行动
中国学者对“政策”含义的几种理解
– 政策分析是没法取代政治的作用的 – 政策分析不可避免地面临着利益与价值方面的冲突 – 政策分析者的信息不足
什么原因减缓了我们对政策分析的热情？
• 政府能力的有限性
– 人们很容易夸大政府政策或好或坏的重要性 – 政府政策不管如何具有独创性，它解决全部或 部分社会问题的能力不够清楚 – 无知、犯罪、贫困、种族冲突、不平等、贫民 住宅、环境污染、人口膨胀等问题始终存在， 很难发现什么样的解决方案对这些问题有效
• 科学的了解
– 有助于了解政府决定的成因与结果，改善我们的社会 知识 – 了解政府的行为与不作为对社会产生的影响 – 了解政府系统如何对环境做出回应
为什么要研究公共政策
• 解决实际问题
– 通过了解公共政策的成因与结果，是我们能 应用科学知识来解决实际问题
– 通过描述，来指引我们如何达到期望的目标
–英国前高级文官科林汉姆：“政策就像大象一样— —你能够认识它，但却很难界定它。”
• 政策的汉字词源
–中国的古汉语：没有“政策”这个词
• “政”：政权、政事、正义 • 《论语》：“政者，事也”。“政”：控制社会、管理国 家事务、治理民众 • “策”：对策、计策、策略、策划 • 《礼记》：“策，谋也”
• 主体的多元性
– 公共政策参与者的广泛性：从某种角度讲，公共政 策制定者和政策对象共同创作完成的作品
公共政策的构成要素
• 三大要素
– 社会公共事务（问题）、社会公共需求以及社会公 共目标 – 并非所有的社会公共需求都应该通过公共政策来加 以满足 – 公共性：解决社会公共问题，协调公共利益，维护 公共秩序，提高公众生活质量，促进社会进步
• 提出政策建议
– 因为“政治目的”而进行研究：确保国家采 取“正确”的政策以达到“正确”的目标
– 促进政治意识的提高，改善公共生活
我们从政策分析中可学到些什么？
• 描述
– 我们可以描述公共政策，知道政府在福利、国防、教育、 人权、卫生、环保、税收等方面，政府正在做什么，没 有做什么
• 比如我们交了多少税金？政府每年花费多少，花在何处？医疗 保险改革的方案有效吗？低保符合人权要求吗？
公共政策分析
李瑞昌 主讲
专题一
理解公共政策 ——概念、要素、分析
讲解内容
• 公共政策的概念：文字游戏 • 公共政策的主体和构成要素 • 公共政策分析
一、公共政策的概念：文字游戏
• • • • 政策的词源 中国学者对“政策”含义的几种理解 西方对公共政策的理解 操作性概念
政策的词源
• 任何研究公共政策的人，首先必须对公共政策 进行定义 • 定义的困难
• 托马斯· 戴伊（Thomas R. Dye）：“凡是政府 决定做的或者不做的事情就是公共政策。”
操作性概念
• 公共政策是指社会公共权威机构
– 面对社会公共事务 – 为满足社会公共需求 – 实施公共管理
– 实现社会公共目标
– 而做出的普遍的、正式的和权威的回应过程，这个 回应包括作为和不作为 – 具体表现为制定公共行为规范、行动准则和活动策 略
– 独立的研究机构和思想库
– 政府、政府代理机构和公共团体内部负责研究工作和 情报工作的分析人员
– 压力集团和院外活动团体
– 一些为支持政党政治活动、维护政党利益而Baidu Nhomakorabea事政策 研究和开发的机构、部门或团体
– 自由职业的政策咨询人员
为什么要研究公共政策
• 描述和解释政府活动的原因和结果
– 分析社会、经济、政治力量对公共政策内涵的影响 – 探究各种制度安排与政治过程对公共政策的影响 – 评估公共政策如何对社会产生预期和非预期的结果
政策分析：分析什么？
• 公共政策分析涉及在政治中“谁得到什么” （who gets what），“为何”（why），以 及“有何差异”（what difference it makes） • 不仅要关切政府所追求的政策，而且要关 心政府为何采取这些政策，以及这些政策 将产生何种结果
政策分析：分析什么？
我们从政策分析中可学到些什么？
社 会 政治体系
制度、过程与行为
公共政策
社会的、经济的环境
财富与所得；通胀与失业； 教育与环境；贫困；健康与 寿命；不平等与歧视，等等 国家结构；权力分配； 政党；利益集团；投票 行为；官僚；政府间关 系；各机构间关系，等
公共政策
公民权利；教育政策；福 利政策；税收政策；医疗 卫生政策；国防政策；刑 事司法；管制，等
西方对公共政策的理解
• 伍德罗· 威尔逊（Woodrow Wilson）：“具有立法权 者制定的而由行政人员执行的法律和法规” • 哈罗德· 拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）、亚伯拉 罕· 卡普兰（Abraham Kaplan）：“一种含有目标、 价值和策略的大型计划”。 • 罗伯特· 艾斯顿（Robert Eyestone）：“从广义上说， 公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系。”
• 目前的政策分析：已经涵盖政策过程的多 个环节
– 公共政策所关注的社会和公众的问题是如何定 义的？ – 这些问题是如何进入政府政策议程的？ – 政府对此做了些什么？为什么要这么去做或不 去做？ – 政府这么做有什么结果？为什么有这些结果？
谁是政策分析人员
• 很多人在从事政策分析工作
– 并不是每个在从事政策分析的人，都是政策分析人员 – 大学：对政策与问题领域以及政策过程感兴趣的大学 教师