比较 楼继伟：加拿大养老金改革的启示

比较楼继伟：加拿大养老金改革的启示

中国当前整个养老保障体系的可持续性已受到巨大挑战，改革的再一次顶层设计已经摆在我们面前，加拿大的改革经历可以为我们提供启发。全文共计4775字，原载《比较》第89辑。

我刚刚卸任财政部长，转到全国社保基金会工作，就收到郑秉文教授送来的译著书稿草稿：布鲁斯·利特尔（Bruce Little）所著《拯救未来：加拿大养老金“1997年改革”纪实》。仔细读过之后，强烈地感到应当推荐给中国读者。首先，因为此书可读性高。叙述体的方式，给出加拿大养老系统的概况，然后聚焦其中的“加拿大养老金计划”（CPP）。从1965年CPP 产生的原因、过程，发展20年后面临不可持续的难题，随后联邦和各省政府、议会，特别是央地财政投入改革的努力，娓娓道来。加拿大联邦制的背景，更使央地博弈、妥协以及社会广泛参与波澜壮阔，引人入胜。加拿大养老保障体系是金字塔形的，最底层是低水平普惠式的养老保障计划和收入补充保障计划（OAS-GIS）。前者待遇相当于平均工薪所得的14%，后者基于家计调查，对没有多少其他收入的老年人进一步补助。OAS-GIS基于联邦税收，是福利性的，再分配性质的，体现了公共财政的再分配职能一般由中央负责的基本原理。第二层级及以上都是保险式的，并非福利性质的，

这就是CPP，它是由雇主和雇员共同缴费形成的养老金，多缴多得，并不是再分配性质。CPP在整个就业期间需强制缴费，由政府机构管理，累积结余也由政府管理投资，因此属于社会养老保险。第三层级是注册养老金计划（RPPs），它是税优型的，由雇主和雇员协商缴费，交由市场机构管理，相当于我国的企业年金和职业年金。第四层级是税优型的个人养老金制度，也可称之为商业养老保险，在我国还没有展开。CPP是央地在1965年共同建立的，这时“二战”及以前工作的人们逐步进入退休年龄。20世纪50年代建立的OAS-GIS只能保障最低水平的退休生活，经济在迅速繁荣，在职薪酬较快增长，人们没有忘记老的一代。他（她）们在战前的经济衰退和战时经济中度过宝贵年华，但收入却比较低。建立CPP对老一代人适当补偿，并作为社会稳定的长期机制，成为联邦和各省政府以及全社会的共识。当时的CPP缴费率为3.6%（雇主和雇员各半），退休金与缴费收入挂钩，一般为退休前5年平均缴费基数的25%（即替代率为25%）。CPP建立后出于对早退休群体的同情、70年代快速的通货膨胀，以及政治家慷慨的承诺，退休金提标几乎是无纪律的，也无人重视专业精算师的警告。直到八九十年代之交，全社会和政治家终于重视了。精算表明，CPP将在2004年耗尽，或者逐年提高缴费率，2030年达到14.2%，才能维持。这使代际公平问题凸显，CPP可被视为部分积累制（虽

然公共积累额不多），是由工作的一代人部分负担退休一代的养老金待遇给付。不能让孙辈供养祖辈，社会有这个基本共识。特别是政府和社会主流都明白，CPP的给付是政府的承诺，如果CPP不能精算平衡，则政府只能用增税或者财政赤字去兑现给付承诺，仍旧是由纳税人承担，而赤字不过是由后代纳税人承担。从而财政系统深深地卷入改革，并成为主角。财政部与各省财政厅全面协调合作，由于不同的历史背景、财政实力、理念，各省的立场各异，但合作是总基调，终于在1997年达成了CPP改革方案。其间的故事跌宕起伏，充分反映了各方面意见的冲突和妥协，社会的理解，公务员队伍的专业精神和担当，关键政治家为国家长远计的胸怀。其中最值得财政部门关注的是CPP的修订需经联邦和2/3的省同意，而且这些省的人口要占全国总人口的2/3以上。这一条甚至比联邦宪法一般修订的条件还要严苛，后者仅需占总人口的一半以上。严苛的条件决定了改革协调的艰难。那么为什么联邦政府接受这么严苛的条件，这要从1965年CPP建立之前的协商讲起。加拿大是联邦制，宪法规定加拿大联邦政府和省政府共同承担促进机会均等、提供质量合理的主要公共服务事业的义务，加拿大联邦政府更负有均衡各省公共服务水平的义务。从而类似CPP这样重要领域公共服务要由加拿大联邦政府主导，各省共同决定。在1965年CPP建立协商时，各省的理念是不一致的，其中人

口最多、经济最发达的安大略省要求联邦政府管理该省独立的养老金计划，如果连锁反应发生，则会出现联邦政府管理一系列省级养老金计划，这样会丧失国家养老金计划因提供便携式养老金所具有的劳动力流动优势。从而国家不得不让渡今后制度修订的否决权，换来体制的完整性。从公共财政学上讲，维护市场的统一性，包括劳动力市场的流动性，是中央政府事权。从这一角度看，加拿大政府的妥协是值得的。CPP对任何省份的就业者缴费率和退休者的替代率是统一的，劳动力流动是顺畅开放的，退休老人选择养老地是无障碍的。劳动力作为最活跃的生产要素，具有充分的流动性，对人们福祉的提升、生产效率的提高作用巨大。1965年CPP 的建立尽管不完美，但的确是一次顶层设计。第二，从此书叙述的各个事例中，可以体会出社会养老保障的基本原理。这对于理论和实务工作者有深刻的启迪。社会养老保障具有贫困老年人救助和强制性养老保险双重属性。在加拿大，两者是分开的。前者主要由OAS-GIS组成，用一般税收为全体退休者和其中的特殊困难群体提供低水平的保障，属于再分配性质。后者是CPP，是国家立法强制所有就业人员都要参加，互助共济、风险（寿命长短）分担的制度安排。属于社会养老保险性质，没有再分配属性。社会养老保险体制可以有多种模式选择。一般来说，从筹资模式上可分为现收现付制和积累制，在给付模式上可分为按个人积累或缴费确定

型（DC），以及待遇确定型（DB）。实际上不存在完全的现收现付制，因为这就需要在每年精算的基础上不断调整缴费率或替代率，以实现年度收支平衡。现实存在的被称为现收现付制的，实际上都是部分积累，在一定时期年度收支结余放在公共积累账户中统一运营，同时在定期精算的基础上，周期性地调整保险参数，以保持长期精算平衡。加拿大的CPP就是这种体制。部分积累制在给付模式上可以与DC或DB相结合。与DB相结合的组合，较易融入再分配机制，但激励约束不足，可持续性堪忧。与DC相结合也被称为记账式个人账户制度，体现多缴多得、长缴长得，可持续性强，但不宜融入再分配机制。近十余年来，由于不可持续，甚至把国家拖入危机，一些实行DB制的国家把再分配属性剥离出来，用其他政策工具实现，将DB改为DC制，出现了责任清晰、制度可持续的局面。加拿大的CPP吸收了DC制的优势，如给付标准为在职最后5年缴费平均数的25%，激励约束还依靠垂直管理一致性的缴费征管体系维护。完全积累制在逻辑上只能同DC相结合，因为完全积累将建立实存个人账户，给不出理由按DB给付，同他人分享。同样的逻辑，做实个人账户的资金应由个人承担风险收益，不应由政府统一运营。在1997年CPP改革的准备时期，一些机构和省份主张转向完全积累制。1994年世界银行提出三支柱养老保险体系，力主第一支柱即社会养老保险采取完全积累做