国土资源部政策法规司负责人就

更大程度发挥市场配置资源的作用
——国土资源部政策法规司负责人就《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》
答记者问
9月28日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）出台，土地市场制度建设再次迈出重要步伐，国有建设用地使用权出让将随之发生重大变化。

39号令与11号令什么关系，赋予国有建设用地使用权出让哪些新规定，将对土地资源的配置产生哪些影响，就这些备受关注的问题，记者采访了国土资源部政策法规司负责人。

记者：众所周知，39号令是在《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》即国土资源部11号令基础上修改而成，两者之间是什么关系？
负责人：国土资源部2002年发布实施的11号令，对国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的原则、范围、实施程序进行了明确规定，其确立的公开、公平、公正的市场经济原则和具体的操作程序，被实践证明是行之有效的，也被社会广泛认同。

这次修改的总体思路是：保持11号令的总体框架和主要内容不变，着重对与《物权法》有关的内容进行修改完善，同时针对11号令在实施过程中存在的突出问题，完善相关条款。

可以说，与部11号令相比，新发布的39号令，进一步扩大了招标拍卖挂牌的范围，更充分体现了公开、公平、公正的市场经济原则，更有利于形成资源配置的价格形成机制，更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用。

记者：11号令实施5年来，土地市场发生了哪些变化？
负责人：2002年5月9日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令），自2002年7月1日起施行。

近年来，国土资源部认真贯彻落实11号令，狠抓招标拍卖挂牌出让制度建设，严格纪律规定，加强专项执法监察，严肃查处违法违纪行为，工作取得明显成效。

一是各地普遍建立了经营性土地招标拍卖挂牌出让制度，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性土地，全面实行了招拍挂出让。

二是招标拍卖挂牌出让程序进一步细化，操作行为更加规范。

2006年6月，国土资源部发布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，《规范》依据部11号令和其他相关法律法规，从程序上、技术标准上和可操作性上，对招标拍卖挂牌出让作了进一步的细化和规范。

三是国有土地招标拍卖挂牌出让的比例明显提高。

全国招拍挂出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元，提高到2006年的6.65万公顷、5492亿元，分别提高了9倍和10.2倍。

记者：这次作重大修改是基于什么考虑？
负责人：2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）明确要求：“除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。

”2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）进一步明确要求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。

”
而且，2007年3月16日，新颁布的《中华人民共和国物权法》对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

”工业用地招标拍卖挂牌出让由国家政策上升到法律规定。

同时，《物权法》明确建设用地使用权是物权的一种形式，可以分层分别在土地的地表、地上或者地下设立。

土地使用权不再是一个平面概念，而是一个空间概念。

鉴于《物权法》扩大了部11号令关于国有土地招标拍卖挂牌出让的范围，明确了建设用地使用权可以分层设立等，为落实《物权法》，及时修订完善11号令，十分必要。

记者：那么，39号令主要在哪些方面对11号令进行了修订？
负责人：主要从五个方面作了修订：一是将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让的范围，二是明确建设用地使用权可以分层出让，三是将土地使用权修改为建设用地使用权，四是进一步明确挂牌出让截止问题，五是进一步规范出让金缴纳和建设用地使用权证书发放。

记者：最主要的变化是修订了国有建设用地招拍挂出让的范围，39号令是如何规定的？
负责人：11号令建立了经营性土地使用权实行招标拍卖挂牌出让制度，《物权法》肯定了这一制度，并在第137条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。

为此，部39号令将工业用地纳入了招标拍卖挂牌的范围，规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

同时明确，工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

工业用地实行招标拍卖挂牌出让，对于建
立完善土地市场机制，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，具有重要意义。

记者：与《物权法》有关的修改还有哪些地方？
负责人：《物权法》除了规定工业用地要以招拍挂方式出让外，还在第136条规定，建设用地使用权可以分层设立，分别在土地的地表、地上或者地下设立。

也就是说，建设用地使用权的设立，是一个空间概念，同一块建设用地，可以设立多种使用权。

因此，39号令也作出规定，在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。

记者：39号令对挂牌出让截止期限的规定更加明确，是出于什么考虑？
负责人：11号令第19条对“挂牌出让期限截止”时可能发生的情况作了具体规定，目的是保证充分竞争，防止竞买申请人利用时间差规避他人竞买。

但是，各地在挂牌出让实践中，对该条款的理解不一致，产生了一些纠纷。

为避免纠纷和理解混乱，39号令对挂牌出让截止的内容重新进行了明确，规定：“挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。

挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。

有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人；挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌主持人宣布挂牌活动结束。

”
记者：在规范出让价款缴纳方面，39号令也有重大变化，请您具体谈谈。

负责人：11号令第23条明确规定，受让人依照国有土地使用权出让合同约定缴清全部出让金后，依法申请办理土地登记，领取土地使用权证书，取得土地使用权。

实践中，一些地方存在受让人未缴清全部出让金但分割取得建设用地使用权证书的情况。

为规范出让管理，防止欠缴出让金，39号令对未缴清出让金而发放建设用地使用权证书的情况进行了重新明确，规定受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。

未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让金缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。

（刘振国）
文件链接：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。