新设公益性行政处罚方式之可行性分析

新设公益性行政处罚方式之可行性分析

[摘要]因现有行政处罚方式不尽丰富,借鉴其他国家及地区的优良经验,从而以“新设公益性行政处罚方式之可行性分析”为题,探究其能否作为一种维护公共利益和社会秩序切实有效的良性行政处罚方式,以及其对行政处罚寓教育于惩戒之中,达到预防违法之功效的现实意义。

[关键词]公益性;行政处罚方式;社会服务;合法性;可行性

行政处罚由于其较为高效、便捷之特点,在行政执法过程中效用明显,但同时由于现行行政处罚方式本身多固有侵益性,使其与行政相对人权益的冲突矛盾总有呈现,在实际操作过程中渐显弊端。若在制度设计理念上略作调整,新设公益性行政处罚方式,将处罚之目的更高程度地着眼于社会效益的增加,而将对行政相对人的处罚作为路径,居于次要目的,或许可以进一步提升行政处罚之现实功效。

一、行政处罚方式之现实如是说

略窥交通行政管理,对于现存其中的违法违章现象,法律法规等规范性文件中多有规定,相关部门也落实执行,但为何屡禁不止?对于交通事故的频频发生,是只在扼腕叹息,还是前事不忘,后事之师?传统的行政处罚方式在现实社会秩序管理方面,渐显局限,与此同时一些“创新”管理手段的出现,确有成效,却仍然在灰色地段徘徊,此又为何故?在实际道路管理中,有“协助维持交通秩序”这样一种措施,即让违章人在其违章地点戴上标志或手拿小红旗,做10-20分钟的“业余交警”,让其从交通参与者和管理者两个角度来充分认识违章的危害性,实践证明收到很好的教育效果[1]。但此举,也是争议不断,其是否侵犯公民人身自由,责令违章人执勤是否侵权、是否合法,问题接踵而至。其中,怎样才能使执法者执行有据可循,让受罚者口服心服,值得深究。现实要求,我们有越来越多的空间可以讨论新设公益性行政处罚方式,以作为现行处罚方式的一种合理补充。

二、公益性行政处罚方式之初探

(一)公益性行政处罚方式之理解

1.公益性行政处罚方式之概念与特征

笔者提出之“公益性行政处罚方式”,具体是指由行政主体对违反行政法律规范的行政相对人处以一定定向公益性活动的制裁,对其进行针对性教育改造的处罚方式。独特之处主要体现为:(1)公共利益性。其是以违法行政相对人自身的特定行为补救其给社会带来的损害,或是给社会带来一定利益。以定向公益活动作为处罚的内容,使行政相对人非主动或非自愿的进行服务社会的活动,并伴有国家行政强制力的保障,在使违法行政相对人得以矫治的同时,以一种特殊的方式使社会公益资本得以增加。(2)内在教育性。主要体现在,使行政相对人在进行社会服务时对自身行为进行矫治,此是在行为甚至于心理上给予行政相对人的惩戒与教育。在实际公益活动中,从社会管理者、服务者与参与者的不同角度,认识自身行为的危害性,使之产生多方面感受,从而达到较好的教育效果。(3)社会参与性。其主要表现为社会认同与监管参与。公益性行政处罚之基本理念是将处罚社会化,立足于社会,依赖于社会,强调社会力量对违法行政相对人进行教育改造。

2.公益性行政处罚方式提出的基础和意义

《行政处罚法》颁布已十余年,其间随社会、经济、法制的不断发展,政府执政理念的调整,公众心态的变化,都对其制度建设提出了新的要求。并且,行政处罚适用频繁、调整对象广泛、贴近社会生活,由于其本身固有侵益性,实践中,行政相对人或社会公众对其抱有无所谓、排斥,甚是逆反的心理,本身就承受着不小的压力。

新设公益性行政处罚方式,其思考初衷就在于此。作为现行行政处罚方式的一种合理补充,应适应社会发展步调及制度设计的新要求,使行政处罚的意义与功效得以充分体现。行政处罚不能为处罚而处罚,处罚的根本目的是为了教育当事人深刻认识其违反行政管理秩序行为的违法性和社会危害性,避免今后再作出新的行政违法行为;同时,行政处罚也在社会上普及行政法知识,树立正确的行政导向,预防着各种潜在行政违法行为的发生[2]。以行政处罚的方式,对行政相对人进行责罚和教育,并与此同时由其自身行为来补救其对社会(本区域)利益造成的损害,使“制裁”以“补救”为方式进行,或许是公益性行政处罚方式设立之本原目的的较充分体现。

公益性行政处罚方式之理想价值在于:(1)公众接受性。主要体现在公益性行政处罚方式是更注重了对社会利益与行政相对人权益的保护。其以社会公众参与为前提,虽以“处罚”之名,但实际对行政相对人的权益减损程度降低,以定向公益活动作为处罚内容,通过行政相对人的义务行为,于社会产生良好作用,从而公众接受度较高。(2)适用普遍性。公益性行政处罚方式对于行政相对人的要求,是一种行为能力的要求,这是基本不受行为人文化程度或是经济能力等因素的限制的。(3)社会效益性。主要体现为节约社会资源。公益性行政处罚,其所含方式灵活多样,高效利用社会资源,降低执法成本,通过处以社会服务,有效地增加了社会的良性资源。

(二)公益性行政处罚方式之域外经验

应该可以这样说,英国对于行政处罚、行政许可的研究没有成为行政法的重要内容的关键。这个逐渐演化的过程使得诸如行政处罚、行政许可等制度由于过深地融会到各行政子部门法中而难以提炼或者没有提炼的必要了。更主要的是,英国并没有我们意义上的行政处罚,只有刑罚[3]。从不严格的意义上说,英国只有罪与非罪之分,而没有刑罚和行政处罚之别,因此,凡是纳入我们行政处罚范围之内的行为,除了违反户口管理的规定以外,都是犯罪行为。而与之相应的则是“轻罪”行为。社区服务是西方国家在行刑社会化背景下发展起来的针对轻罪的新式行刑方式,此也是公益性行政处罚可借鉴之处。

作为现代刑罚制度的社区服务,一般被认为肇始于英国1972 年的《刑事司法条例》。但以公益劳动来替代剥夺自由刑是有着久远的历史根源,早在中世纪的德国,公益劳动被用来抵偿不能缴纳罚金而应得的拘禁刑。从17 世纪开始,公益劳动在西欧不同国家的各种文献与有关刑罚运用的记载中均可发现,最常见的表述形式就是“强制劳动”或“劳动刑”。当时,判令犯罪人从事公益劳动,不仅可作为罚金刑的一种替代措施,而且也可以作为监禁刑的替代措施[4]。其实与英国相类似的域外许多国家,无论其属于普通法系或是民法法系,与我国行政处罚中的行为所对应的,也多为轻罪行为,而未规定单独成立行政处罚法。而在不少此类国家中,同样也有着关于“社区服务”的规定。与英国相比,虽然社区服务的执行在美国起步较晚,但是要求受刑人履行某些工作或服务来代替刑罚的做法,事实上早在第二次世界大战期间就出现在美国。澳大利亚行刑社会化也已形成基本模式。社区服役作为行刑社会化模式中的重要一环,已得到大量应用。社区服务在前苏联、东欧国家也有着悠久的历史。在意大利(1889)、挪威(1902)、葡萄牙(1929)和瑞士(1942)的刑事法律中也均规定了社区服务这一替代措施[5]。综观国外社区服务刑的适用实践,大体呈现出以下特征:1.社区服务刑的适用对象是罪行轻微、恶性不大的罪犯;2.社区服务刑的适用一般要征得罪犯本人的同意;3.违反社区服务命令应承担更严厉的处罚。此类都是我国今后在研究实行新设公益性行政处罚方式时可借鉴的宝贵经验。

(三)新设公益性行政处罚本土资源的星星之火

与本文所研究的公益性行政处罚方式有着相似之处的,前人也有提出过一些观点,其中以一个称为“劳务罚”的概念较为典型。所谓“ 劳务罚”是指迫使有违法行为的人进行一定的公益劳动,从而达到教育和惩罚违法人的目的。这种作法在实际中有相当的积极意义,其教育违法人的效果往往比简单的罚款或警告要好得多,因而被许多地方公安交通管理机关所采用。公安部在《关于交通管理处罚程序补充规定的说明》中给予了解释,把它作为了一种教育措施,认为其既不限制公民的人身自由也不侵犯公民的财产权,是教育与处罚相结合原则的具体化[6]。尽管如此,也有学者对其有一定的担心,主要可分为形式上和实质上两方面,在形式层面:地方性法规可否规定对有违法行为的人科处一定的公益性劳动,或称作“劳务罚”。这种处罚形式在某些情况下有一定的效果,但毕竟没有合法的处罚依据,地方性法规设定这种处罚形式,是不合适的。如果要设定,也只能由法律作出规定[7]。而实质层面,则有学者提出:这种做法应当说有一定的积极意义,达到了教育当事人纠正违法行为,自觉守法的目的,但也有一些问题,它限定了公民一定的人身