建国以来农村土地制度变迁及启示

建国以来农村土地制度变迁及启示

摘要：了解农村土地制度的演变历史是开展我国当前农地制度研究的基础和前提，以中国农村土地制度的变迁历程为线索，深入分析这个历程之中所深藏的农村土地制度以及土地产权制度变迁的动因、影响，探索与新农村建设相适应、适合我国国情的土地制度改革思路。当下,我国农村面临着新发展机遇和挑战，积极推进农村土地制度改革,是实现城乡协调发展、加快农村现代化进程的必由之路。

关键词：农村土地制度；改革；历史经验；启示

“三农”问题一直是困扰我国国民经济与社会发展的重要问题之一，而目前“三农”问题的焦点又聚焦于农村土地问题上，农村土地制度改革的滞后已成为解决“三农”问题的主要制约因素。现行的农村土地家庭联产承包责任制只能解决农民的温饱问题，不能适应以农业机械化和产业化为内容的农业现代化要求。了解农村土地制度的演变历史是开展我国当前农地制度研究的基础和前提，本文试图以中国农村土地制度的变迁历程为线索，深入分析这个历程之中所深藏的农村土地制度以及土地产权制度变迁的动因、影响，探索与新农村建设相适应、适合我国国情的土地制度改革思路。

一、建国后农村土地制度的改革历程

（一）第一阶段土地改革的背景与内容（1949-1953年）

1.第一阶段土地改革的背景

在旧中国，封建的土地所有制长期居于统治地位，占农村人口不到10%的地主和富农占有70%～80%的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20%～30%的土地。[1]可以看出，建国之初，我们的农村土地高度集中在地主手中，大量农民只能通过租种地主土地的方式进行生产,在

这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在新中国成立之后，农村土地制度改革便很快地开始实行了。

2.第一阶段土改的内容

根据新中国成立前中国共产党在解放区土地改革的经验,并结合新中国成立后的新情况,中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》,决定在全国范围内开展大规模的土地改革运动。土地改革的目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、农民经营”。[2]以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。到1952年底，全国除了西藏、新疆等少数民族集聚的地区外，基本完成了土地改革任务。

（二）第二阶段土地改革的背景与内容（1953——1978年）

1.第二阶段土地改革的背景

随着国民经济恢复任务的完成，1953年，中共中央根据毛泽东的建议，提出了“一化三改”的过渡时期总路线。这时，通过土改建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，生产规模小，经济实力单薄，经营分散，不能满足实现国家工业化对粮食和原料的要求，同时国家也很难对大量分散的个体农户进行计划指导，这就使农民私人土地所有制同国家工业化之间产生了严重的矛盾，中国农村土地制度的再一次变革已无法避免。

2.第二阶段土改的内容

该时期土地制度改革的宗旨是将农民土地私有转变为公有制，将农民的个体所

有制改造成为社会主义的集体所有制，将农民分散的家庭经营变成集体统一经营。农业集体化历经初级社、高级社和人民公社化3个阶段。

2.1发展农业生产合作社。把土地农民私有制改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。1953年12月，中共中央发布了关于的决议，农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中，土地等生产资料仍旧归农民和私人所有，并没有改变农民对土地的私有关系，但使用权由个人使用变为集体共同使用，这是土地制度的重大变革。

2.2发展高级社。把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度。1956年，我国开始了大规模的高级农业生产合作社建设。高级社是以公有、集中统一经营为特征的农业结构类型和农村组织类型，社员除保留自留地（占全部土地的5%）外，土地及其他所有生产资料都实现了集体化。

2.3人民公社化。1958年8月中央发出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，把人民公社化运动推向了高潮。农村土地归人民公社集体所有，公社统一经营，由公社在生产队之间或生产大队之间进行调拨。之后，党中央根据“三级所有、队为基础”作为整顿和建设人民公社的基本方针，把原来的土地所有权、土地使用权和产权分配权由公社一级下放给了生产队一级，克服了人民公社初期的弊端，一定程度上实现了土地所有权与使用权的分离。土地收益分配权虽然由公社一级下放到了生产队，制止了当时的共产风，但是并未完全杜绝分配中的平均主义。

（三）第三阶段土地改革的背景与内容（1978—）

1.第三阶段土地改革的背景

第二阶段的土地改革，将农民的个体所有制改造成为社会主义的集体所有制，将农民分散的家庭经营变成集体统一经营，为国家完成工业化原始积累任务作出了不可磨灭的贡献。但是,我们还应当看到,人民公社体制的实行本身是脱离实际的,尽管

经过调整已经缩小到“三级所有,队为基础”,一定程度上促进了农业生产的发展,但它的高度集中的“政社合一”的体制仍然保持着,“左”的思想仍然起着主导作用,它未能处理好国家、集体和个人的利益关系,尤其是在某种程度上忽视了农民的个人利益,所有这些极大地影响了农民的生产积极性。据统计，人民公社时期，全国农村为工业化建设总共输送了5400亿元资金，年均高达到210亿元。长期过度对农村剥夺，使人民公社的生产效率十分低下，1957-1977年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为317元，同期全国农村人均收入60元以下的生产队占38%，50元以下的占27%，40元以下的占16%，全国年均约有1亿4千万农民处于半饥饿状态。[3]因此，改变这种土地产权制度已是迫在眉睫。

2.第三阶段土地改革的内容

2.1实行农村土地家庭联产承包经营责任制，将土地的所有权与经营权分离。十一届三中全会后，农民自愿以“大包干”、“小包干”等方式创建了多种形式的农业生产责任制。1983年，中央下发《当前农村经济政策的若干问题》，完整地提出了在农村实行家庭联产承包责任制。1984年，全国近99％的生产队实行了家庭联产承包责任制。至此，集体所有、家庭经营的农地产权模式初步形成。这种产权模式保证农地的集体所有权和农户的独立经营权，对农地经营收益分配关系进行了调整，使中国农村经济得到发展。农业生产水平提高，农民生活改善，解决了农民温饱问题。

2．2允许农民将土地经营权流转。随着农村剩余劳动力转移力度加大，农业生产的规模效益不断彰显，农民迫切要求土地经营权的流转。2008年，党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若于重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。[4]允许土地流