我国大气污染应急管理法律制度的完善_周珂

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ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 41 No. 22 2013

我国大气污染应急管理法律制度的完善

近年来，我国大气污染应急措施随着雾霾治理等紧迫问题不断推陈出新。而大气污染并非“风暴”式治理能够解决的，应急措施虽在特定时期可发挥重要作用，但将其上升为常态的法律制度则更符合环境风险时期应对突发大气污染事件的趋势。由于突发大气污染事件的预警、缓解、准备、应对、恢复以及其中的非常规决策，比常规大气污染治理对政府的环境治理能力和结构的考验更为严格，因此，完善我国大气污染应急管理法律制度迫在眉睫。

我国大气污染应急管理法律制度体系的现状与问题

我国大气污染应急管理法律制度体系尚不健全，存在的问题也日益凸显。第一，作为大气污染应急管理上位法的《突发事件应对法》中对于大气污染应急的相关规定失坠，未发挥上位法应有的作用。其适用范围难以涵盖大气污染应急管理的所有范畴。我国还未制定单行的“突发环境事件应对法”，对包括大气环境应急管理在内的环境应急管理活动缺乏有针对性的法律规范。第二，《环境保护法》和《大气污染防治法》的相关规定滞后，不能满足当前大气污染应急管理的需要。现行《环境保护法》第31条涉及到了环境

应急管理，但是以20多年前制定的法条来应对当今日益复杂的环境应急形势，显然不合时宜。而2000年修订的《大气污染防治法》第20条对大气污染事故或突发性事件并未特别重视，重点还是对大气污染的常规治理。上述两部法律还显示出我国大气污染应急管理的立法太原则化，无法灵活应急，且在适用范围、应急管理程序、法律责

任等方面也存在缺陷。第三，相关规范性文件可操作性差。2006年实施的《国家突发环境事件应急预案》作为专项环境应急管理预案是大气污染应急管理的直接依据，但该文件无权设定环境应急权，这些规定可能由于上位法缺乏禁止状态启动条件及紧急状态下规范指引等规定而在法理上被架空。且该预案过于强调环境应急管理中的技术性措施而忽视了相关保障性措施，故实施效果不佳。

综上所述，在立法技术上，我国环境应急和大气污染防治相关的法律法规缺乏对大气污染应急管理全面、系统的规定，缺乏应对特殊情况下大气环境治理的可操作性法律法规。在立法观念上，大气污染防治还秉承着“污染气体只要在浓度和总量上符合一定标准即可排放”，这种“法不禁止即合法”的理念非常不利于大气污染应急管理的预警防控工作，尤其是雾霾污染。在立法传统上，大气污染控制和应急主要是行政主导模式，大气环境管理在法律上主要对应的是责任，未注重公众的法定权利。

我国大气污染应急管理涉及其与立法权、司法权的关系，中央与地方行政机关的职能和责任

分配，公民基本权利保护等诸多重大问题。完善我国大气污染应急管理的法律体系，必须从立法应遵循的原则、目标、基本制度等方面进行合理安排。

立法思路遵循“四个统一”

时间与空间相统一

大气环境应急管理首先涉及时间和空间两个维度，时间维度包括大气污染危险预警、识别、

■文/周珂 张卉聪

摘 要 基于我国大气污染应急管理法律制度的体系尚不健全而面对的大气污染挑战不断严峻这一现实，提出了我国完善大气应急管理法律制度建设在立法思路、立法原则、基本制度设计上应注意的问题。关键词 大气应急管理；法律制度；立法

我国环境应急和大气污染防治相关的法律法规缺乏对大气污染应急管理全面、系统的规定，缺乏应对特殊情况下大气环境治理的可操作性法律法规。

22聚焦环境应急为重污染天气打造防火墙

减缓、管理（应对）、危机后处理（修复与补偿）的过程，空间维度包括大气污染应急权空间分布和大气污染应急管理空间合作。时间和空间的二元关系可涵盖所有的大气污染危险因素（包括可能出现的新危险），延长应急管理覆盖的时间；也能重塑应急管理中的政府之间的权力、政府权力与公民权利义务之间的关系格局，改变应急管理制度的适用范围，丰富应急管理措施的种类和形式。

具体来说，一方面大气污染应急专项法规的制定，必须对不同阶段政府部门和其他社会组织、个人在大气污染危机发展中的职责、权利、义务、应对策略做出全面而细致的规定，以确保应急管理在时间维度内发挥效用。同时要将“常态管理和风险管理相结合”确立为大气污染应急管理的基本理念。另一方面，应确立中央政府（尤其是国家环境行政主管部门）作为大气污染应急管理的协调者，明确地方各级政府的相应职责；空间合作则需在跨地区的大气污染危机发生时，以长效的区域大气污染联防联控机制予以应对，同时辅以行政区域内以社区为单元的纵向相应配合，从而有效分散大气污染应急管理的组织或资源压力。

实体规范与程序规范相统一

目前法律体系中与大气污染应急管理相关的法律法规多注重政府在应急管理中的权限、职责、启动条件、标准等实体问题，而缺乏对应急管理方式、步骤、期限等程序性规范的关注。所以，应着重程序性规范的设立，做到实体规范和程序规范相统一。

依法行政与权利保障相统一

环境应急权的扩张性决定了在发生突发环境事件时，国家行政权力可以限制或缩小公民的权利和自由的范围。但如不赋予行政机关广泛和强大的环境应急权，环境应急管理将变得毫无效率。所以，在危机状态下公民基本权利应受限制已被各法治国家所承认。这意味着为了提高环境应急管理的效率并保障公民基本权利不被侵犯，大气污染应急立法必须依据《突发事件应对法》第11条第1款之规定对限制公民权利的方式和手段予以明确规定，并将现代法治国家倡导的比例原则贯彻其中。

公共决策和组织行为相统一

决策机制在环境应急管理中处于核心地位，决策的价值取向、约束条件、决策程序和决策后果都与环境应急管理息息相关。但政府决策者在掌握和处理环境风险或突发事件信息上的能力有限，所以对环境风险或突发事件的规模、形式、强度和发展趋向可能形成错误判断，进而严重影响决策质量。为此，建议：第一，建立专业化、规范化、制度化、高效化的公共决策核心机构，提高决策的整合能力；第二，建立和完善听证制度、新闻监督等信息披露机制，提高决策的公开化、程序化、透明化程度；第三，建立决策过程中的专家咨询制度，提升决策的效能化、合理化程度；第四，建立应急决策的责任制度，明确各方的责、权、利，提升应急决策的法制化程度。

立法原则遵循“三个结合”

一般规律和特殊要求相结合原则

《环境保护法》和《大气污染防治法》中关于大气污染应急的法律制度符合行政法治的一般规律，但却未考虑突发大气污染事件和危机处理中的两个特殊问题：一是缺乏对受损环境的事后恢复和重建的关注；二是如果大气污染突发事件处理不当，公众利益诉求没有适当的途径，极易使理性的维权演变为非理性的群体性事件。基于此，大气污染应急法律完善应当以现代行政法治基本精神为指引，在遵循突发环境事件应对的一般规律和特殊性的基础上展开。

危机管理和宏观治理结构变革相结合原则

有效的大气污染应急管理体系应当建立在制度化的公共治理结构之中。事实上，单纯的危机管理作用有限，环境危机和风险的防治在根本上还要取决于我国公共治理结构的制度变革。在完善大气污染应急法律过程中，应扩大应急参与主体的范围，确立一种政府、企业、社会团体、专家、公民个人等主体在内的，以“预案参与”和“行为参与”相结合、“过程参与”和“末端参与”相结合为特征的合作型、网络化的治理结构。在这种治理结构中，所有的主体既是利益相关者也是风险和责任的分担者。