0730.城乡非建设用地概念界定辨析

0730.城乡非建设用地概念界定辨析

舒沐晖

【摘要】当前学术界存在着不同的城市非建设用地的概念界定，给相关研究带来困惑。本文通过对当前四个主要的概念提法和相应的界定进行了收集整理，并从空间范围、区别于城市建设用地的关键特征、功能属性、研究对象构成、与城市建设用地的关系等五个方面进行梳理和对比，认为在相同的研究基础和目的之上，存在着两个不同的概念界定，分别体现在研究的视角、研究成果的应用、研究的侧重点等方面。由此提出在“城乡一体化”规划理念转型的背景下，建议以“城乡非建设用地”形成统一的概念提法，其界定内涵包含城镇内外两个空间层面、以突出自然属性为主，突出其对城镇功能和空间结构上的生态支撑作用，与城乡建设用地形成相互依赖和包容的平等关系。【关键词】城乡非建设用地概念界定辨析

近年来，城市非建设用地的研究日益得到学术界的重视。“非建设用地规划研究的出现是与中国城市都市区化进程密切相关的，是应对快速城市化过程对中国原有城市规划体系、体制的冲击的积极反应。”①但作为一个在传统规划与管理中被忽视的领域，在其概念界定上存在着多种不同的提法及界定内涵，给相应的研究带来很多的困惑，为此本论文希望通过对概念的辨析来理清研究的思路和重点。

1.现有主要概念界定

国内最早出现类似概念的是在1991年修订的香港城市规划条例中，明确的提出了“城市非建设性用地”的组成②，内地自从《深圳市城市总体规划（1996-2010）》中创新性划分八大类用地类型以来，我国众多学者和一些地方根据各自开展的研究和实践活动，从不同的角度提出了很多概念提法和相应的界定，主要包括以下四个主要的概念：

1.1 非城市建设用地

张永刚（1999）总结《深圳市城市总体规划（1996-2010）》中的用地分类，认为总规中的八大类用地类型中除城市建设用地以外的农田保护用地、水源保护用地、组团隔离带用地、旅游休闲用地、郊野游览用地、自然生态用地和远期发展备用地等都属于“非城市建设用地”，并总结认为“非城市建设用地是城市规划区内对应城市建设用地的土地资源总称”，并指出“城市整体生态圈的建构不容忽视，非建设用地是城市生态圈的重要载体，对这部分土地资源的有效控制和管理具有深远的意义，是提高城市环境质量的关键所在。”③冯雨峰、陈玮（2003）明确的提出了“非城市建设用

地”是指“城市总体规划所确定的，城市规划区范围内，在规划期内不被用于城市建设的用地”④；谢英挺（2005）在《厦门市非城市建设用地控制规划》的基础上，认可这个概念提法及内涵，并补充“它在空间上表现为‘城市建设用地’范围以外的‘空白’区域，而在发展变化上始终处于一种相对于城镇扩张而‘此消彼长’的变化状态。……非城市建设用地是生态环境主要承担者、是城市景观品质的重要塑造者、是城镇拓展空间的支持者、是城镇的生产生活物质的供应者。”⑤王爱民、刘加林（2005）也认可这种提法。⑥罗震东、张京祥（2007）提出了内涵类似的“非城市集中建设用地”提法⑦和“非城市建设用地规划”的初步构想⑧。

1.2 非建设用地（或城市规划区非建设用地）

胡细银、廖永生（1998）最早提出了“城市规划区非建设用地”概念，认为“城市规划区内建设用地和非建设用地是城市形态的两大组成部分”，非建设用地是“从环境、生态和可持续发展的角度来看”，其中“生态敏感区是城市中非建设用地的典型类别”。⑨《杭州城市非建设用地控制规划研究报告》中明确了“非建设用地”概念，与上述“非城市建设用地”一致，也是“在城市规划管理控制区域范围内，城市规划确定的一定时期内不得用于各项城市建设的土地”。建设用地与非建设用地的划分标准是该地是否用于或规划用于各类建筑物、构筑物、交通设施的建设，划分为五种类型：景观生态类、历史文化保护类、工程技术类、农田保护类、战略控制类。⑩邢仲余（2010）则根据建设部《城市规划强制性内容暂行规定》和《城乡规划法》为依据提出对“非建设用地”进行控制，认为“非建设用地简单的说就是一定时期或长期不用于建造建筑物、构筑物的土地。”112012年开始实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）使用的提法就是这个。

1.3非建设性用地（或城镇地域内的非建设性用地）

香港1991年在其修订的城市规划条例中的概念提法是“非建设性用地”，包括：景观保护区、生态敏感区、郊野公园、国家公园、绿带、乡村发展、露天仓库等。邢忠等（2006）提出了“城镇地域内的非建设性用地”：“与城镇建设用地直接相关，因地质地貌或特殊生态价值而不可建的生态敏感区，或对城镇持续发展具有支撑作用而必须保护和控制开发的地域，它涉及城镇内外两个空间层面，城镇外围包括风景名胜区、湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区、地下矿产资源分布区等，城镇内部包括需要保护的自然山体、水体和各类城市绿地。”“文中的城镇建设用地为狭义概念，指以人工无机建材覆盖为主的空间”。并认为“非建设用地相对于建设用地的异质性、相对于人类活动的敏感性；构成广义上的城镇环境区，对前者在城镇功能和城镇空间结构上，具有生态支撑作用；二者之间存在着生态关联的生态效应”，“深刻影响或制约着城镇的空间格局与环境品质”。12石志珉（2010）认同这个界定。13

1.4 城市非建设用地（城乡非建设用地）

这是使用频率最高的概念提法。王琳（2005）认为“城市非建设用地是指城市总体规划中确定的、城市规划区范围内的、在规划期内不被用于城市建设的用地，它与城市建设用地一起构成了整个城市的土地资源”，与上述“非城市建设用地、非建设用地”基本一致，也认同“城市建设用地与城市非建设用地的关系就像平面构图中的图与底一样，图与底是密不可分、互为存在的”，并提出“考虑到城市非建设用地转化为城市建设用地的可能性，把城市非建设用地划分为绝对不能占用的城市非建设用地和相对不宜占用的城市非建设用地两类”。14罗震东（2008）也认可了“城市非建设用地”的提法和界定，陈眉舞、朱查松（2010）更进一步总结认为可以从以下六个方面来理解：其一在用地类型上，宽泛的理解可以包括“水域和其他用地（E类）”，和其他一些建设强度极低的用地，如大面积的城市公共绿地、历史文化保护用地等；其二城市非建设用地的对象范围是在城市规划管理区之内，可以拓展到城市行政管辖区，甚至可以扩展到较发达城市的都市区范围；其三城市非建设用地非常重要，是生态环境主要承担者、是城市景观品质的重要塑造者、是城镇拓展空间的支持者、是城镇的生产生活物质的供应者；其四在空间上，城市非建设用地为城市规划区内，城市建设用地之外的“空白”或者“绿色”区域，包括核心的生态基质用地和可建设斑块，在此意义上可以称之为“城市非集中建设用地”（张京祥等，2007）；其五在分类上可以形成多样化的方式，此次研究中不包含“G类”中的小面积城市公共绿地以及城市发展备用地；其六在名称上建议统一为“城市非建设用地”，简称为“非建设用地”。15郭红雨、蔡云楠（2011）以“城乡非建设用地”的概念提法界定了同样的内涵。16黄光宇先生于2005年在开展的《成都市非建设用地规划》和《广州市番禺片区生态廊道控制性详细规划》基础上，建立了“城市非建设用地规划控制技术方法体系”，其对“城市非建设用地”的定义是“在一定的规划时限内，出于合理利用资源、保障城市生态安全、建构城市与自然互适平衡的目的，而不得使用或必须保护和控制开发的各类建设活动的用地。它包括城市内外因地质地貌或特殊生态价值而不可建的生态敏感区、城市文脉延续等文化生态敏感区、基本农田保护区、地下矿产资源分布区、区域基础设施通道等城市支撑系统用地等；也包括城市建设用地中需要保护和控制开发的自然山地、水体和各类城市绿地”。并认为：“非建设用地与建设用地呈现为阴阳共济、平行生长的耦合关系”。17此外，刘敏（2005）提出类似的“在城市区域范围内，从宏观到微观的一切自然或人工的植物群体、山林水体及具有绿色潜能的空间等系列用地”。18高芙蓉（2006）19李晓西（2008）20等也具有类似的认识。

2.现有主要概念界定内涵梳理

从以上来看，由于各研究的角度和重点的不同，现有的概念界定呈现着一种混乱状态，既有相同的界定而提法不一的，如界定为“城市总体规划所确定的，在规划期内不被用于城市建设的土地”的概念提法有“非城市建设用地”（谢英挺，2005；冯