构建公共财政应急反应机制(一)

构建公共财政应急反应机制(一)如何构建公共财政应急反应机制，筑起国家公共安全的坚固防线，是中国公共财政建设的崭新课题。

本报告从公共风险与公共危机是现代社会的常态这一基本立论出发，认为应急反应机制是公共财政框架中不可缺少的重要组成部分。

在总结国外公共财政应急措施，分析中国公共风险和公共危机的潜在性及当前应急机制的现状与问题基础上，本报告试图勾画出中国公共财政应急反应机制的基本框架。

一、引言“非典”是一场突如其来的灾难，给广大人民群众的生命健康带来了严重的威胁。

“非典”也是一面镜子，照出了我们生活中方方面面的不足和缺陷，尤其在公共卫生管理机制方面，更是暴露出了一个重大的缺失——没有建立起突发事件的应急反应机制。

“非典”危机来临之际，公共卫生部门反应迟钝，应对匆忙。

这是一个深刻的教训。

由此及彼，这个教训不是孤立的、特定的，而是有普适的意义。

对照公共财政的建设进程，我国是否已经把建立突发事件的应急反应机制纳入其中呢？这是一个迫切需要研究的重大课题，我们可以从这场“非典”危机中得到一些启示。

二、公共风险与公共危机是现代社会的常态历史上看，公共风险与公共危机与人类社会相伴而生。

社会面临的风险来自两个方面的不确定性：自然环境的不确定性和社会发展过程内部的不确定性。

一旦各种不确定性转为现实性，就演变为危机。

人类历史上的各种社会形态，也可以说是人类在应对各种公共风险与危机过程中形成的。

从一般意义上说，人类社会的各种制度的出现，都是公共风险与公共危机的产物。

在自给自足的自然经济社会，社会分工不发达，加之各种自然屏障的阻隔，社会内部的相互依存性不强，社会成员之间的相互联系主要局限在自然地理空间的范围内，如自然村落、自然集镇。

在经济、社会活动相对孤立和封闭的这种社会形态，公共风险与公共危机的传染性相对较弱，时间上较慢，空间上较小，因而爆发的频率也较低，尤其在经济方面，更不会出现什么经济危机。

在现代社会，自然界各种风险至今威胁着人类社会的生存与发展（一些疾病和地震等等），但真正的威胁却来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机.首先是各种自然的分工与差别，使互动过程中的社会成员之间难以沟通、协调，构成各种社会矛盾和冲突的自然基础。

如男女之间、种族之间、地域之间以及每个人天然禀赋的差别等等，使社会运行变得扑朔迷离，使人类对自身社会的认识比对自然的认识更加困难。

其次是社会分工使个别的生产过程社会化，劳动产品变成了社会产品，社会成员之间的相互依赖，使彼此协作变得须臾不可离开，不确定性由此产生。

一旦协作过程中的某个环节出了问题，就有可能出现公共风险和公共危机。

公共风险和公共危机的扩大是由社会分工的发展所带来的。

社会分工带来效率，计算机、通讯和网络技术的发展又使社会分工日益技术化以及生产和贸易日益全球化，同时也使经济和社会发展运行过程的不确定性大大增加。

而社会经济的市场化发展方式，使分工和技术所引致的经济运行内部的不确定性达到了前所未有的程度，由此导致的公共风险也是无与伦比的。

市场经济是高度货币化的经济。

货币本来是一种交易的手段，但在货币化的经济中已经变为一种目的。

一旦成为一种目的，便使货币赋予了生命，变成了一种独立的运动。

这时，货币与整个经济脱节的可能性就产生了。

经济的高度货币化带来了经济的金融化。

资本市场如股票市场、债券市场、期货市场的发展，为资源的优化配置确实起到了一种催化剂的作用，加快了要素的流动与重组，提高了资源的利用率和有效性。

但资本自身一旦成为商品，成为交易的对象，将极易促使整个经济泡沫化和金融危机的形成。

由于经济的市场化、金融化和全球化，经济社会公共风险和公共危机会一般会通过以下机制传导：（1）溢出效应。

一国的货币贬值和股市狂跌通常会通过汇率这一相对价格机制影响贸易和资本的流动，形成他国的竞争性贬值。

（2）季风效应。

由于主要工业国家商品价格和政策的变化会促成新兴市场国家发生货币和资本危机。

（3）传染效应。

一国出现危机不仅使投资者对该国失去信心，也会动摇对其他类似国家的投资心理预期，造成危机在国际间传递. 现代社会的实践，证实了公共风险和公共危机在不断扩大。

上个世纪80年代末90年代初原苏联和东欧国家的解体，使全球公共危机蔓延到“转轨国家”。

据统计，从1980年到1996年，共有133个成员国发生过银行部门的严重危机或问题.1994年墨西哥爆发的金融危机，迅速传递到巴西和阿根廷等拉美国家。

1997年的东南亚金融危机、2000年底的土耳其财政金融危机、2001年的阿根廷经济危机、到前不久的伊拉克战争引发的石油危机和现在遍及全球性的“非典”危机，凡此种种，都表明了公共风险的存在和不可避免性，而且出现的频率在不断提高。

在地球村的框架下，各种公共风险（经济、社会、政治等风险）互为因果，相互传染、叠加和扩展，公共危机已经不是偶然现象，可以说是全球化背景下各国面临的一种常态。

政府的使命就是尽力防范和化解经济、社会改革和发展过程中的公共风险，使其最小化，避免使公共风险转化成为公共危机。

但由于公共风险具有隐蔽性特征，总是会有一些公共风险转化为现实，即变为公共危机，因此，对政府来说，需要有两手准备：一是监测、防范和化解不断产生的公共风险；二是一旦当公共风险变成了公共危机，突发事件来临时政府如何去沉着应对。

经济、社会的“堤防”在各种压力下总是存在溃决的风险，盛世要有忧患意识；可一旦真的出现了“溃决”，政府就应当有一套应急反应机制。

今年5月12日由国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》就是在“非典”危机过程中采取的有力举措，这显示出政府危机管理能力在增强。

三、应急反应机制是公共财政框架中不可缺少的重要组成部分风险按其性质可以划分为两大类：一是私人风险；二是公共风险。

私人风险是指产生“孤立影响”的事件，即不会产生连带性影响。

这类风险可以明晰界定责任，由讲求收益与风险对称的市场机制来承担和化解。

例如保险市场，通过将风险在时空上分散、转移，使企业和家庭的某种风险化解于无形。

但公共风险的特点（传染性、不可分割性和隐蔽性）决定了市场规则不可能发挥作用。

因此，当公共风险超过其临界点变成现实，即公共危机时，公共财政从逻辑上和结果上都负有应对公共危机的重任。

公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线，也是应对公共危机的一个必不可少的手段。

在国外，公共危机爆发后，政府出面动用一切可用财力和措施出面干预，当国力不足时就只好寻求国际援助。

1989年以来，由于政局不稳，保加利亚经济很不景气。

为化解危机，1997年新政府上台后，在国际货币基金组织（IMF）的“帮助”下改革，全面推行私有化，拍卖国有资产，以弥补历史欠账；土耳其在2000年11月和2001年2月两次发生财政危机，土耳其里拉大幅度贬值，使全国陷入1945年以来最严重的经济萧条，政府的做法是向IMF借款300亿美元，向世界银行借款60亿美元，在国际经济组织的“指导”下被迫进行改革.2001年年底，阿根廷首先爆发金融危机之后，乌拉圭、巴西成重灾区，为缓解危机，都向IMF求助。

受此影响，其他拉美国家如哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁、巴拉圭、委内瑞拉等国也先后向IMF发出“求援”.即使公共危机不是全面爆发，而只是在某一个链条上发生，国外公共财政的应急机制也发挥著作用，以免“全线崩溃”。

例如，当银行不良资产率过高，动摇投资者的信心，导致股票下跌和经济衰退时，政府会出面援助。

资料表明，在处理不良资产时，印度政府压缩财政开支，用大量预算资金和其他资金对国有银行进行资本重置，弥补贷款损失，提高资本充足率；波兰财政部对国有银行补充资本；1989年8月，美国政府实施了对金融机构改革的救济措施，政府用公共资金直接购买不良资产.从过去我国的经验来看，各种公共危机一旦来临，财政总是难以置身事外的。

在这次“非典”危机中，财政部门反应及时。

截至今年5月14日，中央和地方财政共拿出126亿元用于抗击“非典”（见表1）。

与此同时，财政部及时地制定了相应的政策和措施，如对受“非典”影响比较大的行业和企业给予一定时间的税费减免，财政调整了支出结构和进行贴息，农村“非典”患者的医治费用由财政支付、“非典”津贴不纳税等等。

资金、政策和措施三者并举，对抗击“非典”发挥了公共财政的积极作用。

随着国家综合实力的增强，国家财政实力也不断壮大，拿出几十或上百亿元资金来抗击“非典”似乎是小菜一碟，用预备费即可解决问题。

但假如不是几十亿元，而是几百亿元甚至上千亿元呢？我们不希望出现这样的“假如”，但现实中显露出来的公共风险在时刻提醒我们，不断向我们发出警告，是到了该关注的时候了。

1999年，农村合作基金会关闭，当时为了保持社会稳定，政府被迫承担了清偿的责任，结果导致不少地方财政无力承担，不得不向中央银行借钱，至今仍是挂着账，成为地方政府财政的一大包袱，威胁着地方财政的稳定。

若考虑到全国目前有1/2的县、2/3的乡都有财政缺口的现实，可以说，地方财政已经没有多大能力应付公共风险和公共危机引发的突发性支出。

另外，我国经济运行中的公共风险，如国企的社会压力、金融业的脆弱性、失业引起的贫困人口的增加、基础教育的大量欠账和生态环境的不断恶化等等，都可能引发财政的突发性支出.这次非典危机所暴露的公共卫生领域的脆弱性就是一个有力的例证。

特别是在市场化过程中，我国经济金融化程度不断提高，而且作为WTO成员国，资本账户的开放将是迟早的事情。

届时，政府很难控制全球性的短期资本流动，如前所述的公共危机的国际传导机制将会发挥作用。

如果考虑到我国银行现有的不良资产率，金融风险转化为金融危机的可能性就更大了。

当金融风险超出金融体系自身承受力时，财政的介入和救助不可避免。

这时的财政援助就不是几十亿元能够解决得了的。

1998年发行2700亿元特别国债用于国有商业独资银行补充资本金，实际上就是政府财政舒缓金融风险而采取的一项重大措施。

类似这样巨额的财政救助在今后的金融改革过程中恐怕难以避免，而能否再次采取发行国债的方式，则是一个问号。

1998年，我国经济增长出现了历史性的转折，从长期偏热转向偏冷，经济不断滑坡，面对从未有过的这种情况，政府被迫调整预算，增发国债，当年增发的国债达到1000亿元。

这也是政府财政舒缓经济风险而采取的一项重大政策。

以增发国债为核心的积极财政政策至今仍在执行，当出现国债发行困难的情况时，这项政策就无法继续实施下去了，而不管经济是否仍在下滑。

若是面对这种境况，政府财政将如何应对？心存侥幸，恐怕是不行的。

也许有人会认为，出现这种情况的可能性很小，不必过分担心。

但我们不能“赌”，因为这样的情况一旦出现，其后果将不堪设想。

再如战争、不知名的传染病、气候反常引发的大涝、大旱、社会骚乱、国际恐怖主义等等，诸如此类的公共风险和公共危机在我国这样一个快速转型的现代社会不是在减少，而是在增加。