我国城镇住房制度改革历程及基本经验评述

我国城镇住房制度改革历程及基本经验评述

摘要：住房保障制度，简单说，就是在社会发展中，买不起房子的人也得保障他们有房子住，这是一个文明社会起码的目标。因为住房是人生存的必要条件。这个制度就叫住房保障制度。经过近20年的住房制度改革，我国城镇居民的住房条件发生了巨大的变化。然而，近几年城镇居民住房问题又成为社会关注度极高的热点问题之一，也是中央政府高度重视并在不同时期出台相关政策着力解决的重大民生问题之一。“十二五”转变发展方式和调整经济结构，改善民生、扩大内需以及加快新型工业化、新型城镇化的背景下，住房保障是我国社会保障体系的一个重要组成部分，关系到整个社会的稳定与和谐发展。本文主要通过梳理我国住房保障制度的演变过程，分析当前住房保障体系的状况，探讨我国城镇住房制度改革的治本之策，但国家的宏观调控政策也是其重要保证。

关键词：保障，保障性住房，制度

1、前言

在国家建设资源节约型和环境友好型的和谐社会的背景下，“十二五”转变发展方式和调整经济结构，改善民生、扩大内需以及加快新型工业化、新型城镇化的背景下，住房保障是我国社会保障体系的一个重要组成部分，关系到整个社会的稳定与和谐发展。如何能让“百姓居者有其屋” 也是一个急需解决的社会问题。在我国，住房问题已经成为当前的一个严重的社会问题。

在我国住房制度经历了20多年的改革，一方面把住房实物福利分配制度变革为以货币工资分配方，另一方面，大力促进住房产业和相关产业的发展，实行住房的市场化，建立完善住房市场。本文通过梳理我国保障住房制度的演变，为构建一种可持续、管长久的住房保障政策提供理论依据。

2、我国城镇住房制度的演变历程

2.1福利性公房配租时期的演变

2.1.1福利性公房配租时期（1949-1978年）

新中国成立后，国家确立了以公有制为基础的经济制度。并实行低租金国家统建、公房配租、福利分配的制度。国家(包括国家机关、国企事业单位、国营企事业单位)出资修建公住房(包括没收)，按职位、工龄等条件分配给符合条件公职人员居住，租金仅相当于现在的物业管理费。这种住房制度是一个以供给制为核心，以实物分配为特征的住房制度属于典型的福利分配。同时，这一时期国家经济基础薄弱，公有住房建设速度远远赶不上人口增长速度，自新中国建立到改革开放近30年，全国多数城市居民的住房条件不仅没有改善，而且严重恶

化。城镇居民供需矛盾十分尖锐。到20世纪70年代后期，城市住房供应一度严重短缺，能否解决住房曾是衡量一个单位经济实力的标杆。

2.1.2福利性公房时期的问题

福利房制度的特点是统包统分、低房租、高暗贴、福利制、实物分配，其优点是国家机关、国有企事业单位职工住房完全依靠所在单位供给单位人，住单位房，可以说这种低工资、低房租住房制度是一种低标准高保障率，相对公平的住房制度。其缺陷是，一方面住房建设资金完全依靠国家或单位，资金投入严重匮乏而不公平，尤其不掌握资金物资分配权力的国有单位或者是经济效益差的企业，职工住房困难问题很难解决，另一方面，住房分配难以做到公平，住宅投资严重不足加之住房分配中的严重不公，导致住房供需矛盾十分尖锐。

2.2双轨制时期演变

2.2.1双轨制时期——住房制度改革探索和试点阶段(1978年-1988年)

改革开放初期，邓小平同志最先提出关于住房制度改革的问题。1980年6月，中共中央，国务院批准了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化的政策主张。

从1979年开始，中央分别拨款给西安、柳州、南宁等市，开始试行向城市居民全价售房的试点。到1981年，试点扩展到了60多个城市和县镇。1982年开始试行补贴出售现自住公房的试点，即政府、单位、个人各负担房价的1／3的“三三制”售房。“三三制”售房政策先在郑州、常州、四平、沙市四市试点，后来又扩大到北京、上海、天津三大直辖市。截止1985年底，全国共有160个城市和300个城镇试行国家补贴出售自住公房。

1986年2月，国务院成立住房制度改革领导小组，统一协调、指导全国的住房制度改革工作并明确提出以调整公房租金、适当给职工发放住房补贴、逐步推动出售公有住房为主要内容的配套改革的基本思路。

2.2.2双轨时期的住房保障制度存在的问题

1982年，中央开始进行由国家、地方和企业共同负担的试点。但前后试行的“政府拨款建房出售”(1978年)和“新建住宅补贴出售”(1982年)都因单位和居民支付能力十分有限、房价较高而未能持续进行下去。从1988年开始，随着工资分配制度改革，开始允许个人通过购买和租赁取得自住公房所有权或使用权，

住房开始作为商品进入市场。不过这一时期福利性公房制度仍然是城镇居民主要的住房来源，大部分住房还是由单位出资或部分出资购买，分配给个人使用，住房仍然是单位福利的重要表现形式，大多数居民的住房不具有商品属性。

2.3城镇住房制度改革全面推进阶段的演变

2.3.1城镇住房制度改革全面推进阶段（1988-1998年）

1991年，国务院下发《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号），重申了房改的有关政策，提出了部分产权理论，要求实行新房新制度。同年11月，国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，制定房改的总体目标和分阶段目标，提出了房改的四项基本原则，规定了房改的十二大政策，要求近期在全国全面实施住房制度改革。1992年2月，国务院批复了上海市的房改方案，包括推行住房公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会五项主要措施。

1994年7月18日，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）。《决定》是根据建立社会主义市场经济体制总体要求，是在总结全国各地已有房改实践经验的基础上制定的，其基本内容包括：把住房建设投资由国家、单位统包的国有独资体制改为国家、单位、个人三者共同负担的多元投资体制；把各单位建房、分房和维修、管理的体制改变为社会化、专业化的开放式市场化体制；把住房实物福利分配的方式改变为货币化为主的方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房政策体系和以高收入家庭为对象的商品化体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性与商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。

2.3.2城镇住房制度改革全面推进阶段问题

1998年，全国全面推行住房商品化一定程度上促进了经济发展和人居环境的改善，可以说国家住房改革进入了一个新的历史阶段。然而，2001年以来的住宅价格攀升，使得城镇低收入群体居住问题显现。将住房全面推向市场是影响国家社会和谐与政治稳定的重大民生问题之一。虽然在国发[1998]23号文件中提出要建立以经济适用房和廉租房为主的住房保障体系。然而截至2006年4月(建设部统计)，全国仍有13个省(自治区)，70个地级以上市未建立相应的经济适用房和廉租房制度。这一时期的城镇居民住房实际处以保障体系不健全的依赖住房商品化时期。

2.4房改全面实施阶段的演变