003、深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考介绍

深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考

缪春胜

摘要：深圳作为全国城市更新走在前列的特大城市，其更新实践对全国其他城市具有重要的先行试验、探索和借鉴意义。文章结合节点性历史事件，将深圳三十多年的更新改造历程划分为起步、探索、发展与快速推进四个阶段，并重点对当前快速推进阶段的管理机制、实施进展、取得成绩、存在问题、原因剖析等内容进行了详细论述，最后还对下一阶段的城市更新发展提出思考和建议。

关键词：三旧改造，城市更新，回顾检讨

改革开放三十多年，是深圳快速城市化的三十多年，创造了人类城市建设史上的一个奇迹。作为城市化进程的伴生品，国内外众多城市都存在着或曾经存在过旧村旧城现象。深圳由于城市建设的历史短、速度快、规模大，在短短三十年间由“小渔村”蜕变成为现代化大都市，其更新改造的问题尤其典型和突出。同时，深圳作为全国城市更新走在前列的特大城市，其城市更新实践对全国其他城市具有重要的先行试验和探索意义。研究深圳三十多年的更新改造历程，特别是近几年来快速推进的城市更新活动，可为其他城市提供参考和借鉴。

1 深圳更新改造的四阶段

三十多年的快速城市化过程，给深圳更新改造带来了三十多年的历史。回顾深圳三十多年的更新改造1历程，以重大历史事件的发生为节点，可将深圳城市更新的发展划分为起步、探索、发展与快速推进四个阶段，具体内容如下：

1.1 起步阶段——1980-1990年

以1980年经济特区成立为起始节点，深圳拉开了城市建设的大幕。一个南海之滨的小村镇，要跃变成为一个规划蓝图上的“大城市”，最早启动的更新活动便是原罗湖旧城区的改造，这也是深圳更新改造迈出的第一步。本文将此阶段称之为深圳更新的“起步”阶段。

该阶段的主要改造对象是旧城区，其中罗湖区是重点改造区域。旧城改造工作主要由1早期称谓为旧城改造、旧村改造、城中村改造、旧工业区改造，自2009年后统一称为城市更新。

市建设、国土、规划等主管部门推动，实践范围集中于罗湖区。通过数年的努力，罗湖东门商业老街区等旧城区的面貌得到了有效改善。据档案记载，该阶段主要发生了以下几个重要事件：（1）1981年12月29日，深圳特区发展公司与香港新世界旅行社签约，合作改造深圳旧城区；（2）1982年1月29日，市政府批准市发展公司与香港深城投资公司合作改建旧城区的合同，协议投资1.5亿港元，合作年限30年；（3）1989年，《罗湖区旧城规划》由罗湖区建设局（国土局）委托中规院编制完成。

1.2 探索阶段——1990-2003年

随着深圳经济特区的快速建设与发展，大量的土地资源被消耗，带来的是原农村的集体土地被逐步征用作为城市发展用途，原居民居住点在城市快速建设过程中被孤立成一个个“旧村”。与此同时，农民的居住水平和收入迅速提高，私人建房出现了高潮，旧村问题开始凸显。

为快速、有效地解决“旧村”问题，深圳市政府于1991年5月24日成立了旧村改造领导小组，负责全面统筹全市的“旧村”改造工作，由此拉开了深圳更新第二阶段——“探索”阶段的序幕。

该阶段的改造对象聚焦于“旧村”，方式以拆除重建为主。在1991年这一年的时间里，由时任主管李传芳副市长主持召开了旧村改造领导小组三次会议，对旧村改造机构、旧村改造的市与区职责分工范围、旧村改造的原则和方法、旧村改造的进度等系列问题进行重点商议，同时制定两批次的旧村改造计划。由于主管机构初设，政策制定尚处于探索阶段，旧村改造工作推动乏力，实际动工的旧村项目数量有限，泥岗村、赤尾村、上步旧村、渔民村、蔡屋围算是其中较为成功的案例。至2000年初期，剩余的旧村改造计划因各种原因推动不下去，成为下一阶段的历史遗留项目。

1.3 发展阶段——2004-2009年

2004年10月28日深圳市委、市政府召开“全市城中村改造暨违法建筑清查工作动员大会”，11月5日市城中村改造工作办公室正式成立，从此拉开了在全市范围内全面推进城中村改造的帷幕。本文将该阶段称之为深圳更新的“发展”阶段。

该阶段改造对象拓展至城中村、旧城、旧工业区三种类型，方式拓展至全面改造（拆除重建）和综合整治两种。05-09年期间，全市共提出全面改造计划200项，涉及改造用地规模19平方公里。其中，城中村改造计划137项，旧城改造计划33项，旧工业区改造计划30项。另外，还提出城中村综合整治计划167项，涉及投入资金21亿元，具体见下表1。

表1：05-09年年度的改造计划汇总表

数据来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局），城市规划公告，各年度城中村改造计划公告等。

城中村综合整治是该阶段主要的改造活动，推进速度较快。从2005年开始，政府每年投入数亿元资金负责推进城中村综合整治，整治的目标是以消除重大安全隐患、完善市政基础设施为重点。据相关统计资料显示，该阶段全市有152个城中村综合整治项目开工，截止2009年有105个项目完工，完成率达70%，完工面积约8.2平方公里。

城中村全面改造（拆除重建）项目推进速度较为缓慢。相比上一阶段，该阶段的城中村改造取得了一定的成绩，其中渔农村、水库新村、岗厦村等城中村改造取得突破性进展，基本达到规划预期的效果。该阶段城中村拆除重建推进较慢的主要原因包括：特区内改造项目普遍存在改造用地问题，规划目标与改造政策仍存在较大矛盾；拆迁等主要问题难以从根本上解决，拆迁中“钉子户”漫天要价的现象出现；配套政策尚不完善，改造专项规划与法定图则之间的法律地位关系尚未明确等。

1.4 快速推进阶段——2009年至今

以2009年8月25日广东省颁布的《关于推进“三旧”改造推进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）为标志，深圳吹响了全面推进城市更新（“三旧2”改造）的号角，进入了快速推进的阶段。该阶段最重要的特征，便是形成了以《办法》及《实施细则》为核心的系统政策体系。

2根据广东省78号文精神，“三旧”指旧城镇、旧厂房和旧村庄。

图1：以《办法》及《实施细则》为核心的“1+N”更新政策体系示意《深圳市城市更新办法》（深府第211号，以下简称《办法》）于2009年12月1日正式施行，为深圳城市更新活动的开展奠定了重要的法制基础。《办法》作为国内首部关于城市更新的政府规章，提出了城市更新的概念，适用的更新对象实现全覆盖，包括旧村、旧城、旧工业区等多种类型；首次提出了城市更新单元规划制度以及实行科学的计划管理机制，提出了多种改造方式，规范了城市更新的运行程序。

《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号，以下简称《实施细则》）作为《办法》的配套性规定，重在对《办法》的规定进行细化和补充，主要呈现出五大亮点：（1）保障公共利益，实现多方共赢；（2）缩短审批时限，加强进度监管；（3）强化公众参与，实现规范操作；（4）坚持市场运行，强化政府引导；（5）明确部门分工，实现管理下沉。可以说，《实施细则》对规范深圳的城市更新行为更上了一层楼。

该阶段的城市更新活动得到了快速、全面推进，城市更新已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间的主要方式。截止2013年年底，全市已列入计划项目407个，完成规划审批229项，实现用地出让190宗，建设实施完成并上市销售项目27个。本文第二部分将对该阶段的内容进行详细论述。

1.5 小结

简要回顾深圳四个阶段的更新改造活动，不难发现以下几个主要特征：

更新改造对象得以逐渐拓展。从80年代的起步阶段的旧城改造开始，90年代开始拓展至旧村改造；到2004年后，更新改造对象更是拓展至城中村、旧城、旧工业区三种类型；2009年《办法》更是将更新对象放开至城中村、旧工业区、旧住宅区、旧商业区等多种类型。深圳更新改造对象的逐渐拓展，与当时的城市建设与城市发展阶段密不可分。