从芦山地震看我国的应急管理体系(上)

从芦山地震看我国的应急管理体系（上）张强北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长各位学员，今天我们跟大家分享的题目是从芦山地震看我国的应急管理体系。

大家都知道这场灾难来的时候有点突然，但是这个时间点又是让人们那么地揪心，那为什么会揪心呢？2008年5•12地震发来以来，其实对中国来说就是有始以来，或者新中国建设以来，这个冲击力很大的一个地震，这个地震其实改变了很多版图。

我们说这个版图，其实不仅仅影响着说中国应急管理体系的建设，同时也在影响着中国整个社会的一个变革。

有很多人也在说，经过这场灾难，有很多在中国的治理中间，在中国的社会发展中间，很多格局都在进行了一些变化。

就在今年我们正在准备酝酿着纪念着说用什么样的方式来纪念，来去重新回顾这一场灾难，和这场应对的战斗中间带来的很多挑战和我们的经验以及教训，大自然又给我们了一个新的警示符号。

所以在4•20这场地震发生的时候，其实对四川人民，对中国我想应急管理体系来说也是一次巨大的考验，以及巨大的挑战。

所以今天我们要想重新去温顾一下说这场灾难的发生对我们可能带来的一些冲击和挑战，以及我们需要那些方面重新思考中国应急管理体系的建设。

我是张强，来自于北京师范大学，我今天我想跟大家分享主要有三个部分的内容。

第一个部分的内容其实是说从汶川到芦山这样一个过程，这5年来，这场地震发生之后，我们的这个救灾之便，也就是说我们会从五个角度去比较一下，从汶川到芦山它的变化在哪里？它的变化折射了什么？第二个部分我们其实应该说这些年中国应急管理体系走过了很多历程，这些历程对我们来说，在汶川到芦山这一系列挑战之后，对我们还有哪一些是需要我们面对的一些难题，这次芦山地震带给我们什么样的一些启示？当然我们说这些启示都带有很多浓厚的血与水的一些教训，这些教训对我们来说，我们对下一步的改进中间，我们怎么能够去实现新的跨越。

第三个，我们当然会分享一下说对于这样的一个挑战，我们有可能面对的一些思路，我想说其实就像我们今天在说，灾难怎么样去共同生存共同发展，这其实是我们人类社会面临的一个重大的难题。

在中国这样的一个发展的道路上，我们在跨越，我们在试图勾勒出来我们这样一个在建党一百年要实现的这些宏伟目标，我们怎么样去面对我们的应急管理体系，怎么样去展望我们这样的一个安全发展，能够跟我们这样的一个绿色发展、科学发展能够并驾齐驱，这一点上来说也是我们今天讨论的一些重要内容。

一、救灾之变——从汶川到芦山的比较对于第一部分来说，大家知道其实这场灾难来的时候，其实这个地方是很有特殊性的，因为有很多争论，关于我们这条龙门山脉，这条龙门山脉，其实应该说是像一场噩梦萦绕着很多我们当地的居民，也牵动着我们全中国从政策从政府到社会各界的人们的心。

五年前，5•12地震发生的时候，我们在这样的一场地震发生之后，其实大家已经看到就是这一条龙门山脉的一条活跃的这样的一个地质的存在。

所以这种从科学的角度上来看，今年这一次的发生，其实我们也可以看到，它还是在同一条龙门山脉的不同的部位，其实两者之间震中的距离也很短，这中间就涉及到一个很大的问题。

大家都会说，我们作为一个科学的进步来看，我们有没有可能去预测到这样的一个灾害。

现在已经很难说，因为从目前的大家的共识来看，我们可能很难用一些比较精准的方法，说能够特别清晰地刻划每一场地震它可能发生的时间、地点，它的震级。

当然我们现在已经可以确定的一点就是这条龙门山脉肯定是我们要值得高度关注的一个我们叫地震灾害的一个高风险地段。

所以大家知道，其实在第一时间，在我们雅安这个地区，在芦山地震这样的地区，其实也是我们当年汶川的灾区，就是在当年的时候也有很多争论，说在这样的一个地方有可能会发生。

当时我们还有一些地方政府也在说我们是不是有可能这只是一个预测，并不是一个准确的科学预示。

这一点在五年之后发生了之后，现在也有很多人们也很关注我们究竟怎么看待这个问题。

我们今天想跟大家揭示的当然是我们对救灾带来的一系列的这种挑战，当然也不排除说我们说对一个应急管理体系这样的工作来说，我们是一个从科学到政策一个的全方位的过程，所以实际上我们也需要有一些根本的科技能力来掌握这条，说掌握理解我们所在的这样一个地质，这样一个地貌，它的地形这些特点，能够去理解地球带来我们这些所谓的这些叫不可预知或者说要花很多精力去体会的这些密码。

所以这点上说，我在说分享我们第一个灾情的时候，也希望大家知道，我这一次芦山地震涉及的这个我们说将近300万人口，因为现在我们的灾情评估还没有正式发布，实际上我们可以大致的一个范围，相对我们汶川来说，当然是有很大的量级的差距，可是即便是这样，我们也要知道，其实我们每一个生命对于我们都很重要，我们怎么样去建立这样一个防范的体系，当然科学的应对能力是很重要的。

我们说在这个比较中间，大家也在关心说，我们这些震级，这些烈度背后带来的一个问题就是说我们是不是在这样一个应对中间我们有没有充分体现汶川的这些变化。

汶川对我们带来的这些挑战我们是不是折射在中国的应急管理体系的具体的动作上来了。

我们今天第一部分的回顾是希望说用这样的一个方式，去全面地系统地，我们说系统当然是基于当前这个时段上，因为现在其实芦山地震的应对工作还在非常地紧张地在现场开展，我和我们的研究团队还在继续协助着四川省委省政府，我们这样一个抗震救灾指挥部在继续地去进行灾情灾损的评估，在进行为灾后重建的规划做一些基础的准备工作。

今天我们更多的回顾是在说我们在第一阶段，说我们在紧急救援阶段，和我们说现在的一些涉及到一部分的过多安置阶段，我们可能面临的这些进展。

我们想其实我们大概归纳了几个变化，因为为了有利于大家可能比较容易，用一个比较框架性的思维去思考，去记录这些。

我们大概成立了有五大变化。

（一）应对体制之变第一个变化，我们叫应对体制之变。

应对体制之变，因为大家一直在说，在应急管理中间我们一直在说，有一个中国式的创新的名词叫一案三制，也就是说，我们在讨论应急管理体系的时候，我们常常讲的是以应急预案为抓手，要推动应急管理的法制、体制和机制的发展。

这个三个层面上，我们今天首先谈的是一个就是说在这一次芦山地震应对中间，相比较汶川所折射出来的这样应对体制的变化。

在汶川地震发生之后，其实大家也知道，那场惊心动魄的救援，是不是？我们在2008年，其实有很多人关注中国，这场灾难的应对的时候的这些反应。

大家都说这场战斗其实充分反映出了中国这样的一个社会主义体制国家，能够具有的巨大的政治动员力，我们这样的一个举国体制在这场灾难中间的特点，呈现的是非常淋漓尽致。

大家一定记得，因为在那场战斗中，全世界没有仅有的一次说在那么第一时间中间，我们动员了将近100亿美金的资源，来进行应对，我们还有很多创新。

当然这些创新，我们会在底下的内容进行一一讲。

可是这些对我们来说，总体上让人们看到了一个巨大中国在应对这样一个巨战面前发挥了一个很大的动员作用，那就是说，我们在国家层面，启动的机制，启动的这种速度非常之快。

可是在这个时候，人们也看到了一些说我们这样的一个国家，我们习惯用从上到下的一个政治动员的国家，他具有着强大的动员能力的背后，也有一些需要我们进行修正的。

就是其实在当时的一个体制上折射，实际上我们说我们在应急管理的这种体制设计上，我们的党委，我就说不上的党、政、军，包括我们的社会，这些联动之间的反应，其实是一个我们觉得是有待完善的一个方面。

也就是说，可能一部分是由于顶层设计的不足，所以大家在这些灾难的应对过程中间，你也可到了一些说，我们中间也不是说那么无缝对接，中间还是有一些去协调，或者中间部门与部门之间，板块与板块之间的连接不是那么顺畅。

还有一个方面其实也是特别明显的一个方面，也就是说在我们这些应对工作中间，我们国家启动很快，甚至你可能全世界也是仅有的一个现象。

在都江堰这样一个地方，国家指挥部、省指挥部、市指挥部，这些所谓从上到下，像这么多层级指挥部都在一个地点上建立起来，或许在那运作。

这个方面其实体现了我们的效率。

但另一方面也折射出来我们另外一个问题，我们国家启动很快，但是有很多重灾的四周，或者是市以下的这些地方政府的应对其实是还是有了一段时间是比较迟缓，或者说有点手足无措的，是吧？大家比较适应与从上而下的这样一个启动方式。

可是我们汶川带给我们的经验是什么？我们汶川是大量的救援，包括紧急救援这样的总结，都告诉我们一个道理是，我们依赖的，能够真正在行之有效的黄金72小时能够救援有效的力量，并不是我们想象说来自于我们这些特种部队，来自于我们这种从外面空降的这些国家救援队这样的这些力量，也就是说我们说这些叫公救力量，而更多的是来源于我们叫自救和互救。

其实在这个时段中间，我们讲的一个从在地政府能够在地社会能够即及时有效应对的时候，这是我们应该是说，其实我们在灾难应对体制中间一个非常重要的一个方面。

这一次其实芦山地震，我们看到这次有了一个很好的一个变化，我们说这种变化其实你可以看到，首先是什么？首先是在汶川地震之后，因为我们国家修正了我们这样的应急预案，这个修正预案首先是顶层设计上。

顶层设计上，所以明晰了我们说在党中央国务院就是党政军这些联动的机制上怎么样体现？其实大家可以看到，我们的国家领导人，是吧？我们的中央领导人，党中央和国务院领导人的这种应对是非常井然有序的。

而且特别强调了一个原则，这个原则是什么呢？就是刚才我们想说到说这叫属地管理原则，这其实是我们根据很多年来，应对自然灾害也好，应对各种公共突发事件，突发公共事件总结出来一个经验，就是一定要去强化对于第一响应人所在的地方政府的这样一个应对能力。

这一点来说，可以看到，这次芦山地震之后，其实国务院非常明确，就要求是以四川省的指挥部来直接指挥，并没有直接建立一个国务院的指挥部来统筹。

这一点其实看起来是一个不是那么就是大家可能在普通感受上不会那么明显，但实质上对体制上影响这是非常重大变革的，也就是我们以后真正地实现了，虽然这次是一次局部的强震，我们真正实现了这样一个管理上的原则，就是怎么样去凸显我们的属地管理原则，我们要让国务院各部门来切切实实地把这个指挥权交给四川前方，让最熟悉这些地情，最能够动员这些当地资源的这些部门，这些政府，这些公共政策决策者们来直接指挥这场战斗，而我们后方更多是要什么？往后退一步，我们更多的是去想我们怎么能够科学支撑他们，我们怎么能够动员更好地资源，更多的资源，用更好的方式跟在地的资源能够结合，这个其实是我们一个很大的变化。

所以你可以看得到，这次的反应是非常地迅速，因为四川基本上市州的各级响应，基本上你看在震后1个小时19分我们的四川省已经开始启动了一级响应，指挥部就随即就成立了。

而且震后基本在1个小时28分的时候，你看它的相应的市州，也就是雅安这个市委市政府已经开始启动救援。