公立高校收费权质押贷款法律问题

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公立高校收费权质押贷款法律问题

一、问题的提出

在计划经济体制下，政府承担了从学校的基本建设、仪器设备、教学经费、办公经费到教师的工资福利等费用的投入责任，高校经费来源单一化。随着国家教育体制改革的不断深化，在市场经济的宏观背景下，高校的经费来源由单一化到多样化发展。以财政拨款为主、多渠道筹措经费的高校经费筹措体制已经形成。

从1999年开始，高校扩招使得学生人数每年大幅度增长，1998—2001年高校学生的增长速度达35.27%，而同期财政对高校投入的年平均增长速度为16.91%，远远低于高校学生的增长速度。高等教育的迅速发展与财政资金的供给不足之间的矛盾日益凸显。高校从计划经济体制下的依赖政府转向在市场经济中的依靠银行，不但基本建设资金需向银行借贷，而且仪器设备的购买也需向银行贷款。例如，重庆市市属14所高校、委属2所高校从2000年至2003年的银行贷款金额分别为1.86亿元、7.75亿元、20.11亿元和32.20亿元，增幅达17倍多。哈尔滨一所高校经过近10年的超常规发展，其校园

面积和在校学生数均实现了近10倍的增长，但是其银行贷款额高达十几亿元。 2005年12月21日，中国社会科学院发布的名为《2006年：中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书称，部分公办高校向银行大量举债，有的高校贷款已高达10亿至20亿元，高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。

目前，高校采取的贷款形式主要是收费权质押贷款。收费权质押是指债务人或者第三人以其合法拥有的收费权作为质押标的，向债权人提供的一种权利质押担保方式。其最初运用于公路、桥梁、建筑物等不动产收费权或收益权，其后扩大到电力、电信、自来水、燃气、供热、通讯和广电网络等收费权。目前，被质押的权利类型主要有：公路收费权、电厂电费收费权、土地收益权、城市排污收费权、城市供水、供热、燃气收费权、有线电视收费权、通讯通话收费权、学校收费权、医院收费权、风景区及游乐场所门票收费权等。高校收费权质押主要包括学费收费权、学生公寓收费权、楼房(场地)租赁收费权、教材收费权、食堂承包经营收费权、新生生活用品经营收费权、图书押金收费权、各种考试收费权质押等。在现阶段，其主要形式为学费收费权质押和学生公寓收费权质押。

需要指出的是，虽然收费权质押是一种广泛应用于不同行业和领域的担保方式，但是，我国法律对其欠缺规定。在高校大量举债的过程中，出现了许多亟待解决的理论与实践问题。例如，公立高校收费

权质押贷款的合法性问题、高校责任能力问题和高校收费权的转让问题等。

二、公立高校收费权质押贷款的合法性问题

关于高校收费权质押贷款的合法性问题，有不同的观点：一是作为事业单位的高校，不能靠“负债”发展，向银行贷款有“违法”嫌疑，可以说是一种“违法行为”。其与银行双方签订的质押贷款合同为无效合同。二是公益性事业单位用其收费权和账户作质押担保，现行法律、法规、规章没有做出禁止性规定，与我国法律的基本原则也不存在矛盾。根据“法不禁止即可行”的原则，其质押担保行为应该是允许的。

笔者认为，在讨论该问题之前应明确“法”的范围。我国《担保法》第75条规定：“下列权利可以质押：(1)汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单;(2)依法可以转让的股份、股票;(3)依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权;(4)依法可以质押的其他权利。”对此，有人认为，我国《担保法》第75条规定之中的“依法”，指的是依据全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律或国务院制定的行政法规，仅此两者才可以作为设定权利质押的依据。《中国人民银行、教育部关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》(以下简称《若干意见》)

虽然规定了质押担保形式，但其不属于行政法规，只能说是联合行政规章。而根据物权法定原则，权利的质押应有法律的明文规定。对此问题，笔者认为，这里讨论的“法”应包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章。行政规章之所以可以作为权利质押的“法”的依据，是因为法律、行政法规制定时所依据的客观形势总是在不断变化和发展的，相对于这种变化，法律、行政法规总是滞后的，两者的分离与矛盾总是存在的。为适应这种变化，保证社会经济发展和社会和谐，先由行政机关制定行政规章，然后由立法机关将其上升为法律，是合理的和必要的。那种认为现实中的各种质押类型都必须由法律、行政法规作出规定的观点是脱离实际的。关于高校收费权质押贷款是否合法的问题，可以从以下三个方面予以讨论。

首先，从行政法规、规章的规定来分析高校收费权质押贷款的合法性问题。《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》要求银行“在西部地区积极发放助学贷款及学生公寓贷款”。《全国教育事业第十个五年计划》规定：“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业。合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”《贷款通则》明确指出，事业单位法人具有借款人的资格。《若干意见》认为，各商业银行对学生公寓等高校后勤服务设施建设提供贷款，可采用信用贷款或担保贷款方式。担保贷款可采用保证、抵押、质押等多种形式。可见，高校是贷款法律关系的法定主体，具有贷款的民事

权利能力。但是，除学生公寓收费权质押贷款外，对于高校怎样贷款、通过何种方式贷款，行政法规、规章并未予以明确。

其次，从法律规定来分析高校收费权质押贷款的合法性问题。一是从高等教育经费筹措体制的规定分析，我国《高等教育法》要求，国务院教育行政部门会同国务院其他有关部门根据在校学生年人均

教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则;省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门会同有关部门制订本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据。我国《教育法》指出，国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。显然，高校是教育经费筹措的主体，依法享有经费筹措权。然而，对高校经费筹措的权限、权利行使的条件、方式、程序未予以规定，高校收费权质押贷款的合法性问题依然没有得到解决。二是从担保法律的规定分析，我国《担保法》规定学校不得为保证人，学校的教育设施不得抵押。但是，《最高人民法院关于适用(中华人民共和国担保法)若干问题的解释》明确规定，学校以其教育设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。由此可见，对于保证担保形式，法律禁止高校为保证人;对于抵押担保形式，法律采取限制措施，即禁止高校用教育教学设施抵押，允许高校用教育教学设施以外的财产为自身债务设定抵押;对于质押担保形式，除行政法规、规章对学生公寓收费权质押有规定之外，法律就