第九章 公共政策

• 5．系统模式 • 这是米德（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）提 出的模型，又称米德——霍恩模型。米德和霍恩提供了一 个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因 素：（1）政策标准与目标，（2）政策资源包括财务、信 息和权威资源；（3）执行者的属性包括执行人员的价值 取向、行为能力、精神面貌、以及执行机关的特征及其整 合程度，（4）执行方式指执行者之间、执行者与目标群 体之间的互动方式包括沟通、协调与强制，（5）系统环 境包括政治、经济、文化、社会等环境。
• 3.进行物质准备 • 物质准备主要是指必需的财力 （经费）和必要的 物力 （设备）两方面准备。 • 4.做好组织准备 • （1）确定政策执行机构，这是组织准备中首要的 任务。 • （2）选人用人。这是组织准备工作中的一项重要 内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素， 是组织行为的主体。
• 5.注意制度配套 • 制度是调整政策执行关系的行为规范。这些法规 制度主要有： • （1）目标责任制 • （2）检查监督制度 • （3）奖励惩罚制度 • 责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠 杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政 策全面、有效的实施的一套完整制度。
• 4. 循环模式 • 当代美国公共政策学者马丁· 雷恩（M.Rein）和弗朗 希· 拉宾挪维茨（F.F.Rabinovitz）于1978年提出了执 F· 行循环的理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段： （1）拟订纲领阶段；（2）资源分配阶段；（3）监督执 行阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单 向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影 响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项政策执行的原 则：（1）合法原则；（2）理性官僚原则；（3）共识原 则。 • 政策执行循环理论侧重分析政策执行要素的重复影响力， 并强调环境因素对政策执行过程的影响也是具有重复性的。
第三节 政策执行过程与影响执行的主要因素
• 一、规范意义上的政策执行过程 • （一）政策执行的准备阶段 • 1.加强政策认知 • 政策认知主要是指政策执行主体必须深刻领会政策的精 神实质、内在机理和外部关系，统一思想认识。理解政策 的精神实质，即要理解政策的指导思想、最高目标和远期 目标。理解政策的内在机理，即要把握政策的界限、原则、 对象、内容、措施等。 • 2.制定执行计划 • 制定计划是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策 目标的必经之途。计划就是根据实际情况，在学习和理解 政策的基础上，制定出旨在达到目标的未来行动方案。 •
• （二）政策执行的实施阶段 • 1.政策宣传 • 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功 能活动，是统一人们思想认识的一个有效手段。政策宣传 的对象主要包括政策执行者、政策目标群体及其他利益相 关者。 • 2.政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可 以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政 策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的 方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 • 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致 包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶 段。
• 三、基于中国经验的政策执行“上下 来去”模型 • 1.政策执行是一个“从群众中来，到 群众只去”的过程 • 2.政策执行是一个“试验-推广”的过 程 • 3.政策执行是一个“执行-总结”的过 程
• 四、基于西方经验的政策执行理论模型 • 1.过程模式 • 史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其 过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文 中提出了一个描述政策执行过程的模型 。 • 史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个 方面：第一，理想化的政策，指合法、合理、可行的政策。 第二，执行机构，指政府机构中负责政策执行的单位包括 权力结构、人事配备、领导模式等。第三，目标群体，亦 即政策对象，由于特定的政策决定而必须调整其行为的群 体。第四，环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些 影响政策执行的受政策执行影响的因素。政策执行效果是 这四个方面的因素相互作用的结果。
• （二）政策执行的手段 • 1.行政手段 • 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、 规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和 行政区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点： • 第一，权威性。 • 第二，强制性。 • 第三，具体性 。 • 2.法律手段 • 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁 工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活 动中各种关系的方法。
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3.博弈模式 这一模式是以 “博弈”的概念观察执行过程中相关参 与者就政策目标的达成所作的谈判、协商与妥协的互动情 形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都 寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公 共政策学者尤金· 巴得克（E.Bardach）是用“博弈”概 念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视 为一种赛局，其间包括下列因素：（1）政策执行人员， 即竞赛者；（2）利害关系；（3）策略与技术；（4）竞 赛的资源；（5）竞赛规范（取胜的条件）；（6）公平竞 赛的规则(即不得作弊)；（7）竞赛者之间信息沟通的状 况；（8）所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执 行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。
第九章 公共政策执行
公共政策执行是政策过程的重要环节，是实 现政策目标和解决政策问题的直接途径。 从70年代开始，以美国为代表的西方政策 研究学者将公共政策研究的主题和重心从 政策制定转移到政策的执行、评估和终结。
第一节 政策执行的意义、特点与模型 一、政策执行的含义、特点和作用
1.公共政策执行是政策过程的实践环节，是 将公共政策目标转化为政策现实的唯一途 径。 我们认为，所谓公共政策执行就是政 策执行主体为了实现公共政策目标，通过 各种措施和手段作用于公共政策对象，使 公共政策内容变为现实的行动过程。
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2.互动理论模式 • 这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M.Mclaughlin），其主要 代表作是《互相调适的政策实施》（1976）。麦克拉夫林在对美国 当时的教育结构改革问题进行个案研究的基础之上，通过由具体到抽 象的方法，说明政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段 作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的 程度。他认为，成功的政策决定有赖于有效的政策执行，而有效的政 策执行则有赖于成功相互调适过程。麦克拉夫林的这一理论模式主要 包含以下四个逻辑认定： • 第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于 双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆 可接受的政策执行方式；第二，政策执行者的目标与手段富有弹性， 可因环境因素或目标群体需求和观点的改变而变化；第三，这一相互 调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所 说的“上令下行”的单向流程；第四，目标群体的利益价值与观点仍 将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。
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6. 综合模式
• 这是萨巴蒂尔（P.Sabatier）和马泽曼尼安 （D.Mazmania）提出的模型。他们建构一个完整的理论 模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶 段的因素，最主要可分成三大类（1）政策问题的特性， （2）政策本身的规制能力，（3）政策本身以外的变数。 每一大类又可细分成几个小类。
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（三）政策执行力提升的机制创新 1.优化公共决策机制 （1）完善政策评估 （2）推广决策听证 2.创新政策执行的动力机制 （1）优化公民参与机制 （2）构建创新激励机制 3.构建政策执行的功能共享机制 （1）构建良好的信誉沟通机制 （2）强化责任追究机制 （3）完善执行监督机制
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一、政策执行机关 1.执行性 2.服务性 3.权威性 4.法制性 二、下级行政人员的执行行为 1.下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为 2.下级行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证 3.下级行政人员的执行行为是塑造政府形象的重要途径
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三、政策执行的资源和手段 （一）公共政策执行的资源 1.财物资源：充足的经费和优良的物质ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ备供给。 2.人力资源：人力资源主要指的是公共政策执行人员的配 置问题。人力资源的供给应根据政策的具体执行情况而定， 一般说来要注意从以下几个方面进行考察与分析：（1） 政策执行的专业技术程度。 （2）政策执行组织的结构要 求。 （3）政策执行人员的一般素质要求包括政治态度、 知识、能力、心理等方面。 • 3.信息资源：充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的 传播渠道，完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保 证。 • 4.权威资源：政策执行是对社会资源的权威性分配。没有 权威，意味着就没有权利和资格进行资源分配。 • 5.制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执 行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究 的基本依据。
• 3.经济手段 • 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利 用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利 益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。 • 经济手段不同于行政手段和法律手段，它有三个特性：间 接性、有偿性、关联性。 • 4.思想政治教育手段 • 思想政治教育手段是一种以人为中心的人本主义管理方 法，它通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和政策对 象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的 活动。常用的思想政治教育手段有制造舆论、说服教育、 协商对策、批评与表扬等方式。 • 5.技术手段 • 技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如 办公自动化和电子政务等来执行公共政策。
2.公共政策执行是公共政策的具体实践 过程，具有如下特点：
（1）目标的导向性 （2）内容的务实性 （3）行为的能动性
（4）手段的权威性
3.公共政策执行是政府公共管理活动的中心 环节，是实现公共政策目标的最直接、最 重要、最关键的决定因素。 公共政策执行在政策过程中具有的地 位和作用，具体而言，有以下几点： （1）公共政策执行是实现政策目标的重要途 径。公共政策的价值和意义只有通过政策 执行才得以实现。
• 2.政策执行研究的主要路径 • （一）第一代政策执行研究的由上而下路径 • （二）第二代政策执行研究的由下而上路径 （三）第三代政策执行研究的整合路径 • 有关的执行理论 • （1）行动理论 • （2）组织理论 • （3）因果理论 • （4）管理理论 • （5）交易理论 • （6）系统理论 • （7）演化理论
（2）公共政策执行是检验政策质量的唯一环 节。公共政策正确与否、质量优劣、时效 有无都必须经过政策执行才能得到检验。 （3）公共政策执行是制定后继政策的基本依 据。政策执行过程中反馈过来的实践经验 与政策信息，是公共政策执行再决策和制 定后继政策的基本依据和重要参考。
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二、政策执行研究路径的发展 1.政策执行研究的产生和发展 政策执行研究的发展阶段 （1）1970-1975年，案例研究阶段。 （2）1975-1980年，政策执行框架研究。 （3）1980-1985年，框架的应用研究阶段。 （4）1985-至今，综合和修订。
第二节 政策执行者与政策执行力
• 政策执行者：负责政策执行的组织和人员的统称， 其中不仅包括诸如行政机关、司法机关、被赋予 执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关 的公职人员，也包括负责公共政策执行的那些非 官方政治团体、社会中介机构和个人，在当代中 国，还包括执政党的各级领导机构、领导者和其 他享有执行权的党的干部。
• 四、政策执行力 • （一）政策执行力概念辨析 • 公共政策执行力是政策执行者通过对政策目标及其方向的 把握，设计执行方案，调度和配置相关资源，运用政策工 具，从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力和成效。 • （二）政策执行力的影响因素 • 1.执行者因素 • 2.资源因素 • 3.工具因素 • 4.环境因素