(整理)上海城市交通政策研究.

项目背景

本课题被列入了市府重点研究课题，本所通过规划局下达的任务成为该课题的第一研究单位。从1997年开题，大致可分为三个阶段。第一阶段（1997－1998），确定了上海交通政策研究的基本框架；第二阶段（1998－1999），针对近期进行了城市交通结构的多方案比选；第三阶段（1999－2000），完成了交通政策的实施与立法。

确定上海交通政策研究的基本框架（第一阶段）

1．回顾90年代上海交通的发展情况

第一，交通投资力度加大，交通规划项目提前实施。1991年，上海用于交通建设方面的投资为8.78亿元，到1998年达到96亿多元，年均增长40.7％，人均交通投资额度已领先于国内其它大城市。交通规划项目的提前实施，对改善上海交通状况发挥了举足轻重的作用。

第二，交通设施迅速增长，道路容量不断提高。与90年代初相比，上海道路的各项指标都有了显著提高。全市道路长度从1991年的4817.6公里，增长到1998年的6677.9公里，增幅达40％；道路占地面积以年均7％的速度递增，到1998年全市道路面积已经达到9763万平方米，是1991年的2.6倍。

第三，交通管理水平显著提高，带来新的车辆增长空间。交通管理水平明显提高，对交通突发事件的反应能力、交通信息化水平以及道路施工期间的相应管理水平均有提高。另一方面，上海在道路交通管理上采取的一系列措施，如开辟了一批机动车专用道，把一些支路改为非机动车通道，在市区某些道路上实行单向交通，并对主要交叉路口进行了多相位的渠化管理。

第四，公交设施较快增长，服务水平不断提高。地铁一号线的通车，标志着上海的公共交通向快速、立体、多层面的多元交通体系发展。地铁一号线的线路不到地面公交的0.5%，客运量却占公交总运量的5%左右，日均客运量达35万人次，显示了轨道交通的优势。作为公共交通主力军的地面公交依然保持着良好的发展势头。1998年常规公交与专线公交车辆总数已经达到了15000多辆，线路条数发展到近1000条。线路和车辆的增加，使公交车的拥挤程度明显降低。

2．指出当前城市交通亟需解决的三个突出问题：

第一，公交吸引力下降。

1995年第二次全市交通大调查与1986年第一次全市交通大调查的结果相比，全市居民以公交方式出行的比重从24％降到了17％。

第二，道路交通压力大。

尽管上海近几年道路容量不断扩大，

但是由于机动车总量及平均出行距离逐年增长，因此上海道路的交通压力依然很大。中心区主要干道在高峰时基本都处于饱和状态，车辆平均行程速度仅在20公里/小时上下。

第三，交通环境不理想。上海机动车数量的逐年递增，由此产生的污染呈增长的趋势。此外，助动车和自行车交通量的膨胀，加大了交通管理难度，交通事故发生率依然很高，交通秩序仍不理想。

3. 明确了上海城市交通政策的实施细则

首先，明确了基本原则。一是公众交通利益最优原则；二是交通设施效益最优原则；三是交通环境效益最优原则。

其次，明确了近期的基本目标。一是公众利益目标；二是道路通行目标；三是交通环境目标。

最后，提出各类交通工具的导向性政策。一是大力发展轨道交通；二是优化调整地面公交；三是有控制地发展小汽车；

四是控制摩托车；五是淘汰燃油助动车；六是引导自行车转向公共交通。

近期城市交通方式结构多方案比选（第二阶段）

1．上海现有交通结构分析

上海交通整体水平不高的主要原因是现代化的城市交通体系尚未形成，与香港和东京相比，上海有明显的差距。

第一，机动车拥有率低。千人机动车拥有率仅61辆，机动车发展水平明显滞后于经济的增长。上海机动车拥有率不仅远低于小汽车高度发展的美国，而且与人口密度类似的东京都有明显的差距，甚至也低于北京。

第二，轨道交通承担的客运比重较低。大容量快速轨道交通的客运量仅占2.6％，这充分说明上海公交处于地面公交为主的阶段，轨道交通对市民的吸引力还不强。

第三，个体化机动方式比重较高。上海的个体机动交通占机动方式总量的比重达到35％左右。

第四，非机动方式比重高。上海非机动方式的出行比重高达64％，是东京的三倍；这表明上海交通仍处于以非机动化为主导的低级阶段，与高效运转的国

际大都市很不相称。

2．针对上海的情况提出可供选择的近期交通结构优化方案

根据优先发展公共交通，引导控制个体交通的指导方针，考虑不同的政策实施力度，我们提出2005年上海城市交通结构的三种代表性方案：

方案一，公交支持力度最大的方案。其特点是公共交通快速发展，个体交通严格限制，实施难度最大；

方案二，公交支持力度较大的方案。其特点是公共交通稳步发展，个体交通有序控制。

方案三，公交支持力度较小的方案。其特点是公共交通缓慢发展，个体交通较快增长，实施难度最小。

3．优化方案的改善效果比较

第一，公众交通利益的改善。公众交通利益改善主要反映在三个方面：市民出行的便捷性、舒适性和经济性。

第二，道路通行水平的改善。由于以上不同方案对个体交通工具的限制程度不同，决定了车辆在道路上通行状况的改善程度。

第三，交通环境的改善。交通整体环境改善主要反映在空气质量和交通秩序两个方面。

4．优化方案实施条件的比较

三个方案的实施依赖于不同的条件，包括对公交设施的投入和对个体交通控制的政策力度。这里从轨道交通、地面公交和个体交通工具三方面考察三个方案的可行性：

第一，轨道交通必须达到的客流规模。轨道交通的客流规模取决于运营规模和运行效率。

第二，地面公交必须达到的客流规模。地面公交的客流规模则取决于自身竞争优势。地面公交的竞争优势应考虑下列若干因素。

第三，对个体交通必须实施的控制力度。个体机动车的发展主要取决于控制力度。控制力度越大，实施难度也越高。

上海交通政策的实施与立法（第三阶段）

第一，提高轨道交通运行效率，以实现整体交通系统的运行效率。轨道交通的客流规模除与建设规模相关外，还取决于轨道交通的运行效率。轨道交通运行效率的发挥有赖于其它交通方式的合理衔接。

第二，调整地面公交职能，满足地铁驳运和城市发展的需求。轨道交通发展初期，地面公交仍将是上海公共交通的主体，大部分骨干公交客流仍由地面公交承担；随着轨道交通的规模不断扩大，轨道交通的主体地位将被确立，地面公交将逐步向承担短驳运送功能转移。

第三，提高道路设施的行驶效率，满足私人小汽车的适度增长。与香港1600公里的道路里程相比，上海现有的道路设施还有许多潜力可挖，道路利用率还处于较低水平。这就需要在完善道路功能、优化交通组成和提高管理水平等多方面付出努力。

第四，积极引导自行车方式向公交方式转移，实现道路功能上的机非分流。为了避免城市交通环境的恶化，必须引导自行车交通向公共交通转移，并要抑制其向个体机动化交通工具转移。