淮河流域水污染的原因分析及防治对策的探讨

淮河流域水污染的原因分析及防治对策的探讨李小栟北京工商大学化学与环境工程学院，北京（100037）E-mail：lix543@摘要：论文运用环境经济学的相关原理，探讨了目前淮海流域的水污染防治问题。

论文试图对淮河流域水质受到污染的问题进行经济学解释，并试探性的进行了相关对策分析，最终获得了以下结论：水资源具有经济学中的不可分拨的属性；水资源的不可分拨性使其不可避免的受到外部性的影响，这是造成淮河流域水污染的内在原因；建立明确的产权制度是消除外部性的有效手段和方法；通过可交易污染许可证制度，建立具有独立法人资格的淮海流域水资源资产管理公司，代表国家行使流域内水资源的经营、管理和监督权利。

关键词：外部性，产权，可交易污染许可证，水环境容量中图分类号：X31.引言淮河流域是我国七大流域之一，以废黄河为界，分淮河及沂沭泗河两大水系，有京杭大运河、淮沭新河和徐洪河贯通其间。

淮河流域包括湖北、河南、安徽、山东、江苏五省40个地（市），181个县（市），总人口为1.65亿人，平均人口密度为611人/km2，是全国平均人口密度122人/km2的4.8倍，居各大江大河流域人口密度之首。

自上世纪八十年代开始，淮海流域水质的恶化问题日趋严重。

有资料显示[1]，至上世纪90年代中期，对淮河流域280个断面，选择亚硝酸盐、高锰酸盐指数、溶解氧、BOD5、总砷、总汞、六价铬、总氰化物、挥发酚、氨氮十项指标进行评估，上述十项指标有五项严重超标（超V类），超标断面个数依次为高锰酸盐指数（130个）、氨氮（128个）、溶解氧（85个）、BOD5（39个）、挥发酚（27个），而且在枯水期和平水期超标均较严重。

其中一级支流中52%的河段内水质为超V类，二、三级支流中70%的河段内水质为超V类。

而根据中华人民共和国地面水环境质量标准GB3838-88规定，超V类水域为丧失使用功能水域。

在这种情况下，1994年国务院责成国家环保总局、国家计委，水利部等有关部门和豫、皖、苏、鲁四省人民政府编制《淮河流域水污染防治规划》。

根据在超标因子中氨氮和高锰酸盐指数尤为突出，反映有机污染负荷过大，从而导致淮河水质黑臭的现状，规划选取了化学需氧量（COD）为淮河水污染防治主控因子，并按照到2000年12月31日确保淮河水质变清的总目标，分阶段实行排污总量控制，即到1997年实现全流域工业污染源达标排放，全流域最大允许排污总量COD为89.0万吨，到2000年实现淮河水体变清，全流域最大允许排污总量COD为36.8万吨。

2004年10月23日、24日，国务院在安徽蚌埠召开淮河流域水污染防治现场会上宣布，淮河流域水污染防治取得阶段性成果，十年淮河防治政府总计投入193亿。

然而仅在三个多月前，即2004年7月间，由于淮河中上游及各支流水闸开闸泄洪，在淮河干流形成长达150公里的污染团，造成了自1994年以来淮河干流最大的污染。

显然，淮河防治十年来所取得的阶段成果并不足以在我国环境保护史上写下辉煌的一页，曾经寄希望于与欧洲莱茵河和泰晤士河治理相媲美的梦想未能成真，淮河主要干流、支流的水质状况并未有明显的改观。

那么，这一结果究竟是资金投入不足，还是当初规划制定欠妥，亦或是其他原因造成的呢？2.对污染原因的探讨2.1 水环境容量资源的概念水资源是一种重要的、不可替代的自然资源，它既是资源的提供者，又是废物的接受器。

一方面，水是人类的生命之源和文明之源——古代文明的发源地与河流密不可分，不仅为人类提供基本生活资源，而且还提供农业灌溉资源、水力水能资源、航运交通资源等。

另一方面，水体本身还具有环境容量资源。

水环境容量是指某水体在特定的环境目标下所能容纳污染物的量，即水环境对污染物的承载能力（carrying capacity）[2]，超过水体的承载能力便会造成污染。

水环境容量资源的存在，为经济的增长、社会发展提供了可能：如果合理的利用水环境容量资源，经济便能持续的增长；如果排入水环境中的污染物超过水环境容量，那就会造成水体的污染，而最终制约经济的增长。

2.2 外部性问题对水环境容量资源的过度需求，导致了目前淮河流域水污染现象依然严重。

我们不难列举诸如工业结构不合理，环境治理资金不足，环保机构不健全，执法不严等原因，这些也的确是造成淮河污染现状的部分原因，但仅是外在原因。

自然资源为经济系统提供基本的能源和原材料，在经济学领域具有特殊的属性。

水资源在经济学中的这种属性—不可分拨性，为我们揭示了造成淮河流域水污染的内在原因。

从环境学角度，自然资源分为可再生资源和不可再生资源。

水资源属于可补充但不可再生资源（Replenishable but Depletable Resources）。

从经济学角度，自然资源的首要属性是可分拨的（appropriable）资源和不可分拨的（inappropriable）资源[3]。

可分拨的资源的所有者可以获得资源的全部经济价值，在运行良好的市场竞争中，可分拨的资源往往能够等到合理的定价和有效的配置。

不可分拨的资源是一种对个人免费而具有社会成本的资源，以经济学中的另一个概念来解释就是所谓的外部性（Externalities）——对他人产生有利（外部经济）或不利（外部不经济）的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。

显然，水资源就属于不可分拨的资源，而对水环境容量过度需求所造成的污染行为就是一种外部不经济性的活动。

可以想见，在淮河流域某断面的企业将污染物未经处理直接排入河段内，污染了下游人们原本可以用来生活和灌溉的河水，这些企业使用了稀缺、干净的河水，却没有因为河水遭到污染而给下游的人们以任何的补偿，从而产生了外部的不经济，而将这种外部性延伸到全流域，便造成了目前整个淮河流域的严重污染问题。

由于市场经济竞争性的存在，在不受外界约束的情况下，每一个追求利润最大化的企业，宁可污染环境，也不愿安装昂贵的污染处理设备，或者即便出于某种考虑安装了处理设备，也不运行或减少运行次数。

这是因为，在这种情况下，如果一个企业采取利他主义的态度，对污染物进行处理排放或干脆减少产量以减少排污量——减少污染，消除外部不经济性，那么该企业就会因此而增加生产成本，削弱了其在市场中的竞争地位。

如果成本增加到足够高（如污染物达到零排放——外部性彻底消失），企业甚至会破产。

而根据达尔文的物竞天择、适者生存的理论，任何企业都不会从主观上为了减少污染而增加产品成本，这就是所谓的污染博奕理论。

调查研究显示[4]，淮河流域各地区利用当地资源优势（恐怕也包括水资源优势）建立了相关产业，形成了以造纸、制革、化肥和酿造（“四大家族”）等为主体的支柱产业，但多属于技术含量低、消耗高、污染严重的行业，承担了流域内70%以上的COD污染负荷。

对于这些流域内污染的重要贡献者来说，也许并不理解“不可分拨性”、“外部性”或“污染博奕”等经济学术语，但这并不妨碍他们为追求自身利润的最大化而对水环境容量的过度追求。

通过以上的分析，我们不难得出这样的结论：正是由于水资源（确切的说是水环境容量资源）的不可分拨性，就必然导致了其外部不经济性——淮河流域目前严重的水污染现象。

也就是说，淮河流域的水质受到严重污染，在无外界干预的条件下是一种不可避免的现象。

2.3 产权问题那么是不是说在面对淮河流域目前严重的水污染问题面前就无能为力了呢？回答当然是否定的，而且也必须是否定的。

应该认识到，造成污染是内因和外因共同作用的结果，而内因是主要矛盾，外因是次要矛盾，分清了主次，也就从方法论的高度为我们解决问题指明了方向。

目前被普遍接受的而且被理论和实践证明的观点：完善的市场是使资源获得最有效的配置的手段。

对环境资产而言，所谓外部性不过是不完全市场的一种经典的案例，人们无法通过市场或某种交易制度来为获得的外部收益付费（外部经济），或者因为带给别人外部成本而向他人支付补偿金（外部不经济）。

而要避免不完全市场出现的关键在于建立界定明确的产权制度[5]。

有效的产权制度要求产权的拥有者可以转让这种权利，控制它名下的资源，并对处理这些资源享有一切收益，承担一切成本，即可转让性（Transferability）、强制性（Enforceability）和排他性（Exclusivity）[6]。

而产权指的是就是这样一系列关于所有者使用资源或资产的权利和义务的规定。

在法律上，产权可以属于个人也可以属于国家。

对于产权界定明确的资源的所有者来说，他们有强烈的动机来有效的利用这些资源，因为对这些资源的浪费也就意味着他们自身经济利益的损失。

由此可知，通过建立适当的产权制度，能够在一定程度上消除外部性导致的扭曲。

但是另一方面，对于某些自然资源而言，即便具有所谓的产权,但仍然无法消除其外部性，这类资源可称之为“公共产权资源”。

如果在法律上每一个人都有权使用某项资产，但是其中一个人去使用就会影响其他人的使用效果，那么这种财产就称为共同财产，它失去了产权赋予的“排他性”和“强制性”，具有非排他性和竞争性。

于是每一个人就会有动机在其他人从该项资产中获益之前尽可能的汲取它所能带来的好处，而最终就可能过度的使用了该资产，导致所谓的“公地的悲剧”[7]。

在我国，根据《中华人民共和国水法》第三条第一款中的规定，“水资源属于国家所有，即全民所有”，即水资源是一种“公共产权资源”。

国有产权、公有产权在法律上是明晰的，但在实际的经济运行中常常又是模糊的：某项财产“如果属于每一个人，它也就不属于任何人”。

在向市场经济逐步转型期间，淮河流域目前严重的水污染问题—外部性问题的经济根源在于对其水资源的产权明确界定上，如何使法律产权与实际产权二者的双明晰化和一致化得以实现。

表面上，淮河流域的水资源的产权属于国家所有，也就是全体人民所有，但实际上它又不属于任何人、企业或是某级的地方政府，因为无论是其中的任何人、企业还是各级地方政府都不能完全意义上的代表国家和全体人民。

这种实际产权界定的不明确性，或所谓的产权虚置现象所造成的结果就是：任何企业都有权向淮河内排放污染物，而任何个人或地方政府都无权对这种排污行为予以干涉或要求补偿，从而使其成为一种具有开放使用权的共有资源，最终造成了目前严重的污染问题。

由此可见，不尽快对淮河流域水资源建立明确的产权制度，就无法有效的消除外部性，也就不具备从根本上改善目前恶劣水质的条件。

3.相关的对策分析通过经济学的分析与推理，淮河流域水质受到严重污染的原因，似乎可以理解为缺乏一系列完备的私有产权。

即当“公地”的产权明确地落实到具体的自然人和法人时，法律产权与实际产权二者的双明晰化和一致化便得以实现，此时外部性—污染问题就可以通过经济手段得以解决。

但是，具有公有性的资源界定明确的产权体系并非仅仅是简单的私有化能够解决的，即便是在市场经济和私有化程度相当高的西方社会，对于类似水资源的公共性环境资产的产权界定也存在许多问题。