我国粮食供求结构新变化与改革方向_汪希成

〔基金项目〕 四川省社会科学重点研究基地中国粮食安全政策研究中心支持项目 （ SC15E093） ； 西南财经大学 “中 央高校基本科研业务费专项资金” 项目 （ JBK160964）
〔作者简介〕 汪希成，西南财经大学中国西部经济研究中心教授，博士； 吴 昊，西南财经大学中国西部经济研究中心博士研究生，四川 成都 610074。
〔关键词〕 粮食供求； 粮食安全； 粮食供给侧结构性改革
〔中图分类号〕 F307. 11 〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕1000 － 4769 （2016） 04 － 0130 － 06
引言
作为世界上人口最多的国家，我国的粮食安 全问题一 直 受 到 国 内 外 高 度 关 注。〔1〕改 革 开 放 以 来，在人口不断增长的情况下，我国粮食供求总 量保持了基本平衡。但是，随着人们生活水平的 提高和食物消费倾向的改变，我国的粮食供求关 系发生了显著变化，总量问题对粮食供求平衡的 影响已经明显减弱，而结构问题对粮食供求平衡 的影响显著增强。〔2〕近年来，在一系列惠农政策的 刺激下，我国的粮食产量连年增加，2015 年达到 62143. 5 万吨的历 史 最 高 水 平。但 与 此 同 时，由 于我国粮食缺乏价格优势，导致粮食进口量、库 存量持续增加， “三量齐增” 暴露出我国粮食供 求的结构性矛盾与政策缺陷。
一、粮食安全概念的理论内涵 1974 年 11 月，联 合 国 粮 农 组 织 （ FAO） 在 第一届世界粮食会议上首次提出 “Food Security” （ 我国学者将其翻译为 “粮食安全”） 的概念，即 “保证任何 人 在 任 何 时 候 都 能 得 到 为 了 生 存 和 健 康所需要的足够食物”。这一概念是在 1970 年代 初严重的世界粮食危机的背景下提出的，前提条 件是要有充足的食物供给。当然，这一概念的含 义过于狭窄，既没有涉及食物的营养问题，也没 有涉及获取食物的手段问题。1983 年，FAO 总干 事爱德华 · 萨 乌 马 将 “Food Security” 的 概 念 表 述为 “确保所有人在任何时候都能买得到又能买 得起他 们 所 需 要 的 基 本 食 物 ”。 这 一 概 念 在 相 当 长时间内被人们普遍使用，但它主要是从消费者 的立场来 解 释 “Food Security” 这 一 概 念 的。这 一概念有两个基本要求： 一是食物的供给充足， 使任何人在任何时候都能买得到。当然，食物的 供给既可以通过自己生产，也可以通过进口来获 得； 二是消费者要有支付能力，能够 “买得起” 他们所需要的基本食物。其暗含的条件是消费者 要通过 “经济手段” 在市场上购买他们所需要的 基本食物。但是，在市场经济条件下，这两个要 求很难实现。原因是： 若某种物品的供给充足， 又价格低廉，就意味着过剩，生产者是不会生产 这种物品的。而且，对于没有支付能力的消费者， 即使市场上有充足的食物供给，因为他们 “买不 起”，仍然无法实现 “所有人” 的粮食安全目标， 而且，这一 概 念 也 没 有 涉 及 到 食 物 的 营 养 问 题。
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径” 有变化，将 “适度进口” 作为粮食安全战略 的重要组成部分； “保的责任” 有调整，从 “米 袋子” 省长负责制转向中央和地方要共同负责， 中央承担首要责任。〔4〕
粮食安全是一个动态复杂的变化过程，具有 阶段性和层次性。从现有文献来看，从总量上研 究粮食安全的文献较多，对粮食结构安全的研究 相对不足，而且对粮食安全研究的视角过于狭窄， 现有研究更多侧重于粮食的食用即口粮安全，忽 略了粮食作为重要的工业原料 （ 如饲料①、酿酒、 新能源等） 的巨大需求对粮食安全的重大影响。 面对我国粮食供求格局的重大变化，需要重新审 视我国的粮食安全形势，以便有针对性地提出保 障我国粮食安全的政策建议。
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38. 51% ，年均降 速 为 1. 81% ； 饲 料 用 粮 是 我 国 第二大粮食用途，数量和占粮食消费总量的比重 均稳定增长。饲料用粮占粮食消费总量的比重从 1990 年的 20. 21% 上升到 2013 年的 36. 25% ，年 均增速为 1. 23% 。饲料用粮增长是我国粮食消费 量增长 的 主 要 原 因。1990 － 2014 年，我 国 的 肉 类、牛奶、禽蛋产量分别从 2857 万吨、415. 7 万 吨和 794. 6 万吨增长到 8706. 74 万吨、3724. 64 万 吨和 2893. 89 万 吨， 年 均 增 速 分 别 为 8. 28% 、 16. 95% 和 9. 67% ； 1990 年，工业用粮占粮食消 费总量的比重最低，仅为 1. 32% ，此后稳定增长 到 2013 年的 12. 07% ，年均增速为 0. 83% ； 种子 用粮、损耗量占粮食总量的比重不大且呈平稳下 降趋势。
2009 年，在 FAO 出版的 《世界粮食不安全状况》 报告中将 “Food Security” 定义为： “所有人在任 何时候都能通过物质、社会和经济手段获得充足、 安全和富有营养的食物，满足其保持积极和健康 生活所需的膳食和食物喜好。”② 此后一直沿用这 一概念。在这个新的解释中，获取食物的手段除 了经济手段 （ 即市场购买） 外，还增加了从 “物 质” 和 “社 会” 手 段。所 谓 从 “社 会” 获 取 食 物，意思是政府或社会团体向那些没有足够经济 能力的人提供食物。而获取食物的 “物质” 手段 的具体评价指标是铺面道路在道路总量中所占的 比例、道路密度和铁路密度等，这些指标均与粮 食流通有关。本文认为，这里将 “Physical” 翻译 为 “物质的” 手段并不准确。现实中，获取食物 的手段 可 以 是 自 给 自 足、 社 会 救 助 和 市 场 购 买， 而 “Physical ” 本 身 也 有 “自 然 ” 之 意， 所 以， 将其翻译为 “自然手段” 可能更准确，即消费者 通过自己生产、采集或狩猎来获取他所需要的基 本食物。但无论如何，这一解释内容的增加，说 明 FAO 也意识到仅仅依靠市场机制无法实现全社 会的粮食安全目标。而且，这一概念更加注重食 物的安全、营养和消费者偏好，而不仅仅是 “吃 饱” 的问题。
从字面 意 义 来 看，将 “Food Security ” 译 为 “食品 安 全 ” 或 “粮 食 安 全 ” 都 不 十 分 准 确。 “Food” 是 “食物” 而不是 “粮食” （ 与其对应 的英文单词是 Grain，但国际上并没有 “Grain Security” 的说法） 。 “粮食” 的内涵较为狭窄，主 要指谷物和薯类。目前我们讲到的粮食安全，主 要是指与城乡居民生活消费有关的粮食供给。在 统计时，一般是用居民直接消费的粮食数量这一 指标。而 “食物” 的内容十分广泛，它既包含了 粮食以及由粮食转化而来的各种食品，如肉、禽、 蛋、奶等，甚至是酒类，也包含了不需要用粮食 转化的食物，如江河湖海中的各种水产品，以及 人类食用的各种植物，如瓜、果、蔬菜等。 “Security” 是 “安 全 而 有 保 障 ” 之 意。 FAO 提 出 “Food Security” 这个概念的目的是消除饥饿，保 障人人 有 饭 吃， 即 保 障 充 足 的 食 物 供 给。 因 此， “Food Security” 更准确的意思应该是 “食物供给 保障”。而 将 “食 品 安 全 ” 译 为 “Food Safety ” 较为恰当。 “Safety” 原意是指个人或家庭的生命
二、我国粮食消费需求结构变化 1． 粮食消费需求用途结构变化 我国粮食消费需求用途结构由口粮、饲料用 粮、工业用粮、种子用粮、粮食损耗和其他消费 等构成 （ 见图 1） 。口粮消费是我国第一大粮食用 途，但在粮食消费中的比重一直呈下降趋势。改 革开放以来，随着人们生活水平的提高，膳食结 构的改善，肉、禽、蛋、奶、蔬菜、水果等食品 消费量增加，人均口粮消费量明显下降。口粮消 费 从 1990 年 的 62. 18% 下 降 至 2013 年 的
长期以来，受 “短缺经济” 影响，我国形成 了从宏观 层 面 追 求 粮 食 产 量 增 长 的 粮 食 安 全 观， 并一直强调 95% 的粮食自给率，但由于 “粮食” 的概念模糊，指向不明，导致粮食安全保障缺乏
重点和针对性。近年来，在包括稻谷、小麦、玉 米、大豆在内的主粮中，由于大豆的进口量太大， 实际上我国粮食自给率已不足 90% 。面对我国粮 食供求形势的变化，以 2020 年和 2030 年为节点， 理论界和实际部门根据粮食消费需求结构的变化 对我国粮食需求规模进行了预测，研究方法不同， 结果也有较大差异。总体结果是： 距离今天的时 间越近，预测的粮食需求量越大，之前的预测均 被证实太过保守。主要原因在于人口的绝对增加、 膳食结构的改善导致对饲料用粮和工业用粮等转 化用粮消费需求的快速增长。因此，在新形势下， 有学者提出树立新的粮食安全观，重塑国家粮食 安全保障战略边界，突出重点，有保有放，推进 实施 “立 足 国 内、全 球 供 应” 的 粮 食 安 全 新 战 略。〔3〕粮食安全 新 战 略 主 要 表 现 为 四 个 方 面 的 变 化，即 “保的范围” 有收缩，从笼统保 “粮食” 转向重点保 “口粮”； “保的要求” 有提高，从保 粮食数量转向保粮食数量和质量并重； “保的途
当人们的生活处于较低水平时， “粮食” 在 其食物中所占的比重较大，随着人们生活水平的 提高，膳食结构得到改善，肉、禽、蛋、奶，以 及瓜、果、蔬 菜 等 在 “食 物” 中 的 比 重 逐 渐 上 升， “粮食” 的比重下降，而且人们更加注重安 全、营养和健康， “粮食安全” 逐渐向 “食品安 全” 转变。但是，由于 “粮食安全” 这一概念在 我国已沿用多年，而且解决了 “粮食” 问题，也 就基本解决了 “食物” 问题。为了避免与 “食品 安全” 的 概 念 相 混 淆，本 文 仍 然 使 用 “粮 食 安 全” 的概念，其中的 “粮食” 既包括居民的生活 用粮，也包含饲料和工业加工等转化用粮。
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和财产安全，“Food Safety” 就是指为个人或家庭 提供安全、营养的食物。
从严格意义上来说， “食品安全” 与 “粮食 安全” 是两个不同的概念，分属于不同的研究范 畴，但学者们经常将两者混淆。 “粮食安全” 主 要侧重于粮食供给的数量和质量能否满足消费者 需求，而 “食品安全” 主要侧重于食品在生产、 加工、消费环节的质量监管。在现实中， “粮食 安全” 和 “食品安全” 的职能也分属于不同的政 府部门。