PPP项目规范操作流程及实操过程中的常见问题

发改委PPP与 财政”两论“ 发改在特许经 营管理十一条 有明确规定； 由财政部门负 责，须做“两 论”。
发改的PPP 实施专章 需要在编制 可研时候， 加PPP实施 专章。核准 时可明确变 更项目法人。
二标合一原则 财金（2016） 90号，合作 方可以不再进 行招标；发改 对竞争性磋商 抱有不支持态 度。
实施机构
5日
提供基础资料
3日
参与物有所值评审 会
财政承受能力论证
3日
参与财政承受能力 论证评审会
实施方案
5日
编制、审核资格预审文 件
5日
审核实施方案
参与审核资格预审 文件
发布资格预审公告
※15个工作 日
配合办理审批手续
资格审查 编制招标文件 会审招标文件 发布招标公告 投标文件评审 确认采购结果 预中标结果公示
不符合规范运作要求
• 包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的； • 采用建设-移交（BT）方式实施的； • 采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的； • 未按合同约定落实项目债权融资的； • 违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方
代持社会资本方股份的。
1
PPP项目的基本概念
2
PPP项目的主要政策
3
PPP项目操作流程
4
PPP项目常见问题
PPP项目的基本概念
PPP 模 式 （ Public Private Partnership）译为“公共、私营、 合作制”，即公私合营伙伴制度。 国内通俗说法：“政企合作”。是 指政府与私人组织之间，围绕基础 设施或公共服务，以特许权协议为 基础，彼此之间形成一种伙伴式的 合作关系，并通过签署合同来明确 双方的权利和义务，以确保合作的 顺利完成，最终使合作各方达到比 预期单独行动更为有利的结果。
☞前期准备工作不到位 • 未按规定履行相关立项审批手续 • 存量项目未按规定履行相关审批、评估手续 • 未通过物有所值评价和财政承受能力论证
☞未建立按效付费机制 • 未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制 • 合作期内未连续、平滑支付 • 项目建设成本不参与绩效考核 • 实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%
地方政府施行PPP 项目的三大考量
改善公用事业的 运营和服务质量
……舒缓财政负担和破解融资难题，是各地政府积极
施行PPP项目的主要驱动力量。
PPP分类
经营性PPP
该项目有明确的收费机 制以确保合理的投资回 报率。（收益能覆盖投 资成本加利润）比如医 疗、养老项目。
准经营性PPP
该项目侧重对项目盈利和 补偿机制达成共识。（有 收益但不能覆盖投资成本 加利润）比如教育、高速 公路、管廊等项目。
市场测试及专家评审
各职能部门对方案进行联审
报政府审核批准
实施方案编制背景及依据 项目概况
风险分配框架 运作方式选择 交易结构设计 合同体系与主要边界条件
问
二、缓解基础建设的财政压力；
题
三、延长还款周期；
四、总之GDP和政府负债率可以兼得。
质
一、建设工程的质量和PPP生命周期一样，工程质量=周期；
量
二、降低管理成本和建设成本，达到可控；
互
三、风险转换及转变政府职能；
换
四、建设规模会增大，建设速度会提高。
五、提高PPP项目的综合效益。能降低财政的支出负担；能提高社
• 虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
（三）
不宜继续采用PPP模式实施
• 包括入库之日起一年内无任何实质性进展的； • 尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的； • 项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
（四）
确保整 改到位
对于逾期未 完成清理工 作的地区， 由财政部 PPP中心指 导并督促其 于30日内 完成整改。 逾期未完成 整改或整改 不到位的， 将暂停该地 区新项目入 库直至整改 完成。
1
PPP项目的基本概念
2
PPP项目的主要政策
3
PPBaidu Nhomakorabea项目操作流程
4
PPP项目常见问题
PPP项目实施流图
项
目
项目发起
• 未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施 方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
政策解读-财办金【2017】92号
组织实施
落实责 任主体
各省级财政 部门要切实 履行项目库 管理主体责 任；
财政部PPP 中心负责开 展财政部 PPP示范项 目的核查清 理工作，并 对各地项目 管理库清理 工作进行业 务指导
健全工 作机制
成立集中清 理专项工作 组，制定工 作方案，明 确任务分工、 工作要求和 时间进度， 落实专人负 责，并可邀 请专家参与。 地方各级财 政部门应当 会同有关方 面加强政策 宣传和舆论 引导，重要 情况及时向 财政部报告。
明确完 成时限
各省级财政 部门应于 2018年3月 31日前完 成本地区项 目管理库集 中清理工作， 并将清理工 作完成情况 报财政部金 融司备案。
非经营性PPP
该项目要准确评估当期 和预测未来政府的财政 实力，确保政府财政支 出能力。（无收益）比 如市政道路、基础设施 类项目。
PPP分类
项目类型 供水 供气 供热 公路交通
污水、垃圾处理
园林绿化
举例
可经营性
•水厂 •供水管网
•燃气站 •城市燃气管网
•热电厂 •热力管网
•收费公路 •收费桥梁、隧道
PPP模式将部分政府责任以特 许经营权方式转移给社会主体 （企业），政府与社会主体建 立起“利益共享、风险共担、 全程合作”的共同体关系，政 府的财政负担减轻，社会主体 的投资风险减小。PPP项目运 作方式包括O&M、BOT、TOT、 ROT、BOOT、DFBOT等。
PPP对政府部门的优点
债
务
一、PPP模式的融资，不属于政府债务；
政策解读-财办金【2017】92号
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
重点内容解读
财办金【2017】92号
一、总体要求 （一）统一认识。 纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展。 （二）分类施策。 项目库分为项目储备清单和项目管理库。 （三）严格管理。 严格项目管理库入库标准和管理要求、动态调整、及时清库。
1日
参与资格审查
5日
1日
参与会审文件
※20日
配合办理审批手续
1日 1日 ※5个工作日
参与评审
成立采购结果确认 小组
参与发布
中标结果公告
1日
签订PPP项目合同
成立项目公司 开工建设
中标后30日 签订合同，合同在
内
省级财政部门备案
发改局
参与物有所值评审 会
参与财政承受能力 论证评审会
参与资格审查 参与会审文件
配合办理审批手续
发布资格预审公告， 发售资格预审文件，
接受报名
审定文件
参与资格审查
组织资格审查
抽取评审专家
参与会审文件 配合办理审批手续
监督评审
编制招标文件
组织会审文件 发布公告、发售文件；
接受报名 组织评审
审核招标文件 抽取评审专家
协助
发布公示
公示结束后2个工作日 内发布公告
编制PPP项目合同文 件
测算可转移和 自留风险成本
评价报告和信息管 理
评价报告编制
评价信息披露
评价信息管理
评价服务监管
财政承受能力论证
实施方案
县 级 以 授权 上 人 民 政 府
编
项
制 程
目序
实
施
机
构
确定咨询顾问团队
项目尽职调查
制定实施方案编制工作计划
方
提交方案核心决策事项及对比方案
案
结
构
初步实施方案文本
征求各职能部门意见及意见反馈
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
财办金【2017】92号
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资【2014】2724号。并附有《政府
发
和社会资本合作项目通用合同指南》，即PPP通用合同指南。 《基础设施和公共用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）
改 《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》
政策解读-财办金【2017】92号
集 中 清 理
（一）
属于上述第（一）、（二）项
• 不适宜采用PPP模式实施 • 前期准备工作不到位
（二）
未按规定开展“两个论证”
• 包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购 阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的 项目除外）；
财
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金【2014】113号 《政府与社会资本合作项目政府采购管理办法》财库【2014】215号
政 《关于规范政府与社会资本合作合同管理工作的通知》财金【2014】216号
部 《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》财金[2016]92号
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预【2017】87号
会福利水平。共同投资、合作共赢、1+1>2
支
持
一、财政部试点项目，奖励800万、500万、300万；
政
二、政策性银行的支持；
策
三、专项PPP基金的导入，资本金的30%或总投资的10%。
地方政府施行PPP项目的考量
融资仍是政府最 核心驱动因素
理改 念进 和公 政共 府行 监政 管管
理
减轻财政负担及 克服政府融资难题
参与评审
工作分工及配合事项
财政局
本级政府
参与物有所值评审 会，审核论证报告 并出具审核意见
参与财政承受能力 论证评审会，审核 论证报告并出具审
核意见
咨询机构
项目调研，编制初步 实施方案
公共资源交易 中心
编制物有所值论证报 告
编制财政承受能力论 证报告
本级政府出审核意见 编制实施方案报告
办理属地备案，编制 资格预审文件
识
别
项目筛选
物有所值评价
项
目
管理架构组建
准
备
实施方案编制
财政承受能力论证 实施方案审核
项
目
资格预审
采
购
采购文件编制
响应文件评审
谈判与合同签署
项
目
项目公司设立
执
行
项
目
移交准备
移
交
融资管理 性能测试
绩效检测与支付 资产交割
中期评估 绩效评价
PPP项目实施流程图
工作 任务
初步实施方案
物有所值论证
完成
时间
二、严格新项目入库标准 优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。
存在下列情形之一的项目，不得入库：
政策解读-财办金【2017】92号
不得 入库
☞不适宜采用PPP模式实施 • 不属于公共服务领域：商业地产开发、招商引资项目 • 涉及国家安全或重大公共利益 • 仅涉及工程建设，无运营内容 • 其他
政策解读-财办金【2017】92号
集 中 清 理
（五）
构成违法违规举债担保
• 包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的； • 政府向社会资本承诺固定收益回报的； • 政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的； • 存在其他违法违规举债担保行为的。
（六）
未按规定进行信息公开
• 包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业 秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公 民、法人或其他组织合法权益的；
委 （发改投资〔2016〕1744号）
国家发改委：《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资
〔2016〕2231号（ 2016年10月24日）
PPP政策法律体系：发改VS财政
政府购买服务 与PPP
发改与财政概 念不统一，财 政部并行发布； 发改委PPP指 明特许经营和 政府购买服务。
务
国务院常务会议：积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式
院
《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发【2014】60 号
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会
资本合作模式指导意见的通知》国办发【2015】42号
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，财金【2014】76号
物有所值评价
准备评价资料
评价准备
明确定性评价程序、指标 及其权重和评分标准等
定性分析
明确是否开展定量评 价、定量评价结论是否
作为决策依据等
组成专家小组
召开专家小组会议
做出定性分析结论
定量分析（可选）
计算PPP值
计算PSC值
比较PSC值与PPPs 值
确定折现率等参 数
测算参照项目建 设和运维净成本
测算竞争性中 立调整值
•污水处理厂、管网 •垃圾焚烧厂、垃圾填埋场
•公园、苗圃 •大型绿地、环城绿带
可经营性很高 可经营性很低
PPP项目的回报机制
1
PPP项目的基本概念
2
PPP项目的主要政策
3
PPP项目操作流程
4
PPP项目常见问题
PPP项目的主要政策
国
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发【2014】43号 鼓励地方存量债 务转型PPP项目。