国外大城市危机管理模式研究

【书名】《国外大城市危机管理模式研究》

【著作者】赵成根

【出版社】北京大学出版社

现代城市的发展，极大地提升了人类的社会生活质量，城市化也成为衡量一个国家现代化水平的重要标志。但是，现代城市人口集中，高楼林立，地下，地面甚至空中交通线路纵横交错，对城市的管理能力也提出了越来越高的要求。这本由赵成根主编，北京出版社出版的书籍通过介绍国外城市的先进经验，给我们带来一套大城市应对危机的管理模式。本书综合分析了西方发达国家大城市全政府、全社会型危机管理系统的基本结构和运行状况，并分别描述分析了美国的纽约市、华盛顿市、洛杉矶市，加拿大多伦多市，日本的东京市和横滨市，德国的柏林市和英国的伦敦市等你发达国家大城市危机管理组织机制及其运行情况。我主要阅读了有关美国的内容。

随着生产力的发展和科学技术的进步，在现代社会城市化的历史进程中，现代城市危机事态的种类不断增加。导致现代城市危机事态不断增加的因素是多种多样的，主要包括：在现代城市化进程中，人类运用自己的智慧，建立了发达的供水系统、供电系统、供气系统、供热系统、污水排放系统、通讯系统、四通八达的城市道路系统和地铁系统等城市基础设施系统，发展了高度发达的现代城市服务业；现代科学技术的发展，使城市居民享受了科技成果所带来的各种丰厚回报，但是危机隐患也相应潜伏着。由于人类对大自然的过度开发和掠夺式破坏家具，城市自然灾害的种类也在不断增加；自古以来，城市就是动乱、争辩、起义和革命的策源地，现代城市更成为各种社会矛盾和冲突的聚集点。

随着现代城市的发展和城市在国家政治经济生活中的低位的提升，城市灾害的规模也在不断增大，对城市以至整个国家的经济政治秩序和任命生命财产所可能造成的损失不断增加，城市灾害的爆发呈现群发性和整体联动性的新特征。现代城市灾害波及和影响的范围不断扩大1。

甚至可以这样说，人类文明发展史就是不断遭遇各种自然灾害和人为灾害冲击的历史，人类文明就是不断回应危机挑战的基础上发展起来的。为了应对灾害

1赵成根：《国外大城市危机管理模式研究》，北京大学出版社,2006年版第2页

事件的冲击，防止和减轻各种城市灾害的危害，现代各国都逐渐建立了城市灾害应急管理体制。总体来看，国外大城市的全政府综合管理系统地主要特点可以概括为以下几个方面：

第一，强化危机应急管理的领带权威，构成强有力的指挥协调中枢；

第二，设置直属市长领导的综合性危机管理机构，辅助市长进行危机的全面管理；

第三，形成由各方代表共同组成的委员会，就危机事项应对进行决策和沟通协调；

第四，以现有政府组织机构为依托，通过重新界定现有政府组织职能，重塑现有政府组织职能结构，增加危机管理职能，来构建全政府型危机管理系统；

第五，加强政府间的相互援助和良好合作，形成政府间危机管理联动系统1。

危机的发生，一个基本特点就在于它的突发性，不确定性，但是从宏观的、中长期的视角来看，危机的发生又有其内在的必然联系，危机的应对和处理，在总结人类处理危机经验教训的基础上，又可以有系统地管理。在危机管理中，政府首先必须有危机意识，制定危机规划和应急预案来应对各种突发问题。其次，政府为危机提供应急物资必须能够得到保障，城市资源也必须要建立相应的应急资源管理系统。储备充足的应急物资，一边在危机袭来时，确保相应的物资供应，是成功地应对危机的一个重要条件。最后，根据危机规划和应急预案，进行各种危机应对演习以检验、评估和提升指挥机构的智慧和调度、整合能力，各种危机处理机构和人员的行动能力和互动能力是城市危机准备工作的一个重要环节。2 2011年9月11日，震惊全世界的9·11事件让我们警醒到突发事件应急管理的重要性。根据美国官方公布的数字，纽约世贸中心、华盛顿五角大楼和宾夕法尼亚州三地在“9·11”恐怖袭击中共有3113人死亡或失踪，给美国造成的经济损失高达2000亿美元，相当于一场高强度地震造成的损失。虽然人员伤亡和财产损失极其巨大，但“9·11”事件尤其在纽约市，疏散人员之众、投入救援力量之多、动员部门之广堪称世界之最。在双塔楼被撞击之后，纽约警察部门、消防部门、卫生部门迅速采取应急措施，一举疏散了2、5万多人。美国全国更是迅速进入战时状态，一小时内飞机净空、三军戒备、总统进入指挥位置，政府1赵成根：《国外大城市危机管理模式研究》，北京大学出版社,2006年版第8页

紧急出台多项措施应对紧急局面。这有效地减少了灾难损失。在面临国家紧急状态或重大灾难时，美国危机管理体系之所以能够有机协调、高效运作，关键就在于它拥有全面的危机应对网络。该系统网络不仅包括决策者、政府部门，还包括志愿者网络、私人机构、公民个人以及信息通讯等丰富资源。而且在2002年底，美国联邦政府拨款成立了美国“9·11”事件独立调查委员会，负责对“9·11”事件前后美国的外交、情报、移民、商业飞行以及恐怖组织的资金流动等进行调查。美国相对成熟的应急管理体制使“9·11”事件的范围和影响得到了有效控制，并且保证了政府运转和社会生活在遭受剧烈冲击后得以迅速恢复正常。这点确实值得我们借鉴。

纽约市是美国第一大都市和第一大商港，其危机事态的种类多，规模也比较大。纽约市危机管理办公室所定义的危机事态几乎涵盖了所有可能对人们的生命和财产造成威胁的突发性事件。本书重点介绍了一部分危机事态，包括公用设施故障，即大规模停电、自来水和天然气供给故障以及通讯服务终端；恶劣天气，即暴风雨、雷电、洪水和龙卷风；酷暑炎热天气；恐怖袭击，如上面提到的“9·11”事件：传染疾病的爆发和生物事件；社会秩序动荡，如大型公众集会和雇员罢工。1

纽约市危机管理办公室是纽约市进行危机管理的常设机构。但是，对各种危机事态的有效应对，并不是危机管理办公室所能独立完成的，而是依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络的保障。更为准确的说，危机管理办公室是纽约市进行危机管理的最高指挥协调机构。“首先，危机管理办公室月纽约市进差距、纽约市消防局以及纽约市医疗服务机构通力合作，共同设计并组织实施对各种危机事态的应急方案。其次，纽约市危机管理办公室与许多州和联邦一级的政府机构，有日常的合作关系。这些机构包括纽约州危机管理办公室、联邦危机管理署（FEMA）、国家气象服务中心(NMS)、公平和正义部（DOJ）一级能源部（DOE）。危机管理办公室与这些机构互通信息，协调彼此的规划方案，共同进行培训和演习活动等等。最后，危机管理办公室还与私营部门如爱迪生电力公司，以及非营利机构如美国红十字会通力合作，以保证纽约市的商业活动和居民生活能够在各种可能的危机中尽快回复正常。”2我认为纽约市危机管理的成功之处就在于此，

1赵成根：《国外大城市危机管理模式研究》，北京大学出版社,2006年版第31页

2