基于利益相关群体视角的代课教师清退政策能力限度分析

基于利益相关群体视角的代课教师清退政策能

力限度分析

为了提高我国基础教育教学水平，清退代课教师已是大势所趋。

然而在清退过程中，由于政策相关利益群体与政策制定者存在价值观、社会地位、利益倾向等差异，从而制约着政策实现的范围与程度。能否正确认识与把握教育政策能力限度对教育政策本身的制定与调整、教育政策的执行与结果都起着至关重要的作用。本文从影响清退

政策能力限度的各相关利益群体的角度进行分析与反思，以期通过各方努力最终使代课教师清退政策能够最大限度地发挥作用。

代课教师；清退政策；教育政策能力限度

2014年6月10日，代课教师秦开美主动要求以自己做人质，与携带自制炸药、汽油、手枪的歹徒斗智斗勇，最终使52名学生脱离

险境，为此被中宣部评为“见义勇为最美人物”，并颁发了荣誉证书。

通过媒体的报道，大家发现秦开美作为代课老师曾经两次被清退，在教师资源仍短缺的情况下，一度被重新聘为代课教师。

这个事件被频频报道后，代课教师清退状况再一次进入大众的视野。其中熊丙奇发文，提出代课教师为什么还没有退出历史舞台，[1] 这个问题也正是诸多学者所关心的问题。自从国家出台清退代课教师政策以来，几次要求清退所有代课教师，然而为什么如今代课教师清退工作

并未全部落实，其中涉及到了教育政策的能力限度问题。

一、教育政策的能力限度

教育政策的颁布是为了通过规范和指导教育活动来解决现实的教育问题，以期实现相应的教育目标。然而教育政策的调节作用也不是没有边际的，每个教育政策都有其相应的能力限度。

袁振国对教育政策能力限度提出的定义是：“教育政策力所能及的范围和解决教育问题所能达到的程度。” ［2］教育政策的能力限度，表现为两个方面：一是某一教育政策所能施加影响的范围，二是对某一教育问题的调控所能达到的程度。［3］通俗来讲，是指每一个教育政策都有其所能解决问题的范围，在这个范围内，这个教育政策就能解决一定的教育问题，然而超出相应的范围，教育政策则很难发挥其解决教育问题的作用了；同时在一定范围内政策解决问题能力的程度还受其他因素制约。因此，能否正确地认识与把握教育政策能力限度对教育政策本身的制定与调整、教育政策的执行与结果都起着至关重要的作用。

二、代课教师清退政策的制定与调整

代课教师的出现有其复杂的历史背景，究其主要原因，早在20世纪60-70年代，我国的经济实力还比较薄弱，用于教育事业的财政性支出比例比较低。而当时教育面临的主要问题就是教育资源稀缺，表现在师资方面则是教师资源不足，且当地政府的教育经费不足以聘请足额的公办教师，从而影响了当地学校正常的教学活动。为了满足当地学生的教育需求，在这样的时代背景下代课教师应运而生。临时聘请的代课教师往往文化水平与专业素养不高，并且没有接受过系统的教师资格培

训，势必会影响教学水平的提高，因此代课教师的产生纯属无奈之举。

随着我国经济实力的增强与教育事业的蓬勃发展，国家与民众越

来越重视基础教育的发展，由于绝大部分代课教师并不具备作为一名真正教师应该具备的知识水平与教学能力，他们的存在影响着教师队伍的专业化发展，也制约着基础教育水平的提高，因此清退代课教师是大势所趋。国家开始制定代课教师清退政策：2001年，国务院颁

布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”。此政策一经颁布，各地便开始了清退工作，代课教师的人数由1997年的100.55万迅速递减到2005 年的44.8万。在此基础上，2006年3月，教育部提出在短时间内“全部清退”代课教师。[4]

代课教师由此被纷纷清退，然而清退过程中也暴露了很多问题：如不顾一切的“一刀切”现象导致许多贫困地区在原本仅靠代课教师支撑教学活动的情况下，由于代课教师被清退后，没有公办教师及时补充，导致当地教学活动无法正常维持，使得学生辍学率增加。此外，由于过于刚性的执行清退政策，使得被清退的代课教师没有得到合理安置，严重侵犯了被清退代课教师的自身利益。考虑到代课教师毕竟在教育资源稀缺的年代，在各自的教学岗位上付出了辛勤的劳动与汗水，支撑了贫穷地区的基础教育，而如今却被一退了之。因此这种现象引起了大众的不满，最终影响到了社会的和谐安定。为了解决这些在清退过程中出现的种种问题，广大学者经过调查研究纷纷提出相关建议，呼吁“刚性的”政策应“有情的”执行。

国家在代课教师清退政策不断调整的过程中，一方面为了教育事

业的公平均衡发展而不得已清退代课教师；另一方面为了保障被清退代课教师的基本权益而制定相关政策合理安置代课教师。于2010年1月21日，教育部表示要严格禁止聘用新的代课人员，反对中小学这种不规范的用人行为，并提出地方各级政府在清退中小学代课人员时可以考虑“择优招聘、辞退补偿、纳入社保”，多途径妥善解决代课人员问题。［5］清退政策的不断调整在一些省份收到了相当好的成效。

三、利益相关群体影响政策能力限度的分析与反思

教育政策的每一次调整，都是对该政策所涉及相关利益群体的利益重新分配。尽管这些政策已经尽量考虑各利益群体的相关利益，但由于各利益群体与政策主体存在着价值观、社会地位、利益倾向等方

面的差异，从而制约着政策的能力效度，最终影响着清退政策实现的程度。下面从几个不同的利益相关群体入手来分析他们是如何影响并制约政策能力效度的。

1.被清退代课教师自身的诉求影响着清退进程。自代课教师被清退以来，尽管国家提出相关照顾政策帮助其转正或是再就业，但是大部分代课教师由于尚且不具备“代转公”考试资格，致使绝大部分代课教师仍需要被清退。再加上他们担任代课教师年数已久，除了教学能力以外，不具备社会上其他岗位所要求的技能。同时大部分代课教师已届中年，他们不愿意再去学习其他新的技能，被清退以后寻求生活出路成为他们关注的重点问题，也是难点所在。于是，他们通过上访或是接受媒体采访途径，诉求国家能够放宽政策，试图以此挽留住代课教师这