破除城乡二元结构 推动城乡发展一体化

破除城乡二元结构推动城乡发展一体化——学习党的十八大精神的一点体会市农业局党组书记、局长付明星胡锦涛同志在党的十八大报告中强调，要“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，这个论断抓住了我国全面建成小康社会进程中的关键环节，也指明了破解“三农”问题的基本方向。

武汉作为特大中心城市，经过长期的艰苦努力，目前已具备了推进城乡一体化发展的基础和条件。

围绕这一重大课题，结合平时的调研思考，在此简要汇报一下我学习十八大报告精神的一点心得体会。

一、全面建成小康社会的突出瓶颈――城乡经济社会二元结构（一）二元结构的集中表现：五大失衡1、城乡居民收入水平失衡。

近年来，我市农民收入保持持续较快增长，城乡居民收入差距有所缩小，但2011年城乡居民收入差距仍高达2.42:1；全国的这一比例更是高达3.44:1。

这还没有计算农民人均纯收入中30％左右的实物收入，20％左右的农业扩大再生产支出；城镇居民除不用考虑再生产支出外，同时还要享受农民没有的多种福利补贴，两相对比，实际收入差距可能在5：1左右。

来自世界银行的有关资料显示，目前世界上多数国家的城乡居民收入之比在1.5：1左右，城乡居民收入差距在2倍以上的国家只有3个，中国即为其中之一。

2、城乡社会事业发展失衡。

目前，从全国看，农村的社会事业发展明显落后于城市，农民得到的公共服务，如教育、科技、卫生、文化等，无论是数量还是质量都与城区居民存在较大差距。

在教育方面，我国城市人口人均受教育年限为10.2年，农村人口为7.3年，西部有些农村大概在3—4年左右。

在医疗卫生方面，我国目前虽然已初步建立起覆盖城乡的基本医疗卫生保障制度，但城乡医疗卫生资源配置失衡的现象仍很突出，我国八成以上的医疗资源集中在大城市，占全国人口半数以上的农民所用的医疗费用不到城市居民的30%。

在社会养老保障方面，2011年，全国城镇社会养老保障覆盖率达到84.7%，人均月退休金1527元；农村社会养老保障覆盖率仅34.6%，月均养老金74元，后者不到前者的5%。

3、城乡基础设施建设失衡。

应该说，近年来特别是十七届三中全会以来，我国农村公路、电力、饮用水、生态环境和乡村能源等基础设施已有重大改善，但受体制和区位条件的制约,城乡基础设施方面的差距仍然很大,故有“中国城市像欧洲，农村像非洲”一说。

就拿武汉来说，目前中心城区的道路、高架桥、地铁、隧道四通八达，城市绿化日新月异，自来水普及率已经达到100%，燃气化率达到98%；而农村地区尽管实现了村村通公路，但村湾道路建设任务还很艰巨；农村的自来水普及率只有90%，偏远地区农村居民饮水还比较困难，农民的生活燃料仍以煤炭、薪材为主；局部地区的生态环境还在继续恶化。

4、城乡居民社会权利失衡。

目前，我国农村居民与城市居民享有的基本社会权利极不平等。

首先是生命权、健康权不平等，如在人的生命、健康权受到伤害时获得赔偿的城乡“同命不同价”现象，城市医疗水平远高于农村，农村婴儿死亡率远高于城市，等等。

其次是教育机会不平等，如农村儿童的失学率远远高于城市，在国家重点高校中，城镇生源的比例高达80%以上。

三是就业机会不平等，农民目前仍然不能享有与城市居民一样的公平择业机会，即使农村劳动者通过劳动力市场获得了就业，在劳动过程中也往往受到不公正对待，同工种农民工的月工资一般只有城镇职工的60%左右。

四是财产权利不平等，如城乡居民住宅的权利完全不一样，城镇居民的房产价值动辄几十万、数百万，而农民的房屋则基本没有市场交易价值。

5、城乡生产要素流动失衡。

城乡经济社会发展水平的巨大差距，导致城乡在吸纳生产要素禀赋方面形成了巨大的势差，在利益机制的驱动下，农村劳力、人才、资金、土地等各类生产要素仍然在大幅向城市流动。

如农村青壮年人口、尤其是受过中等教育以上的高素质人口，基本上都在城镇务工经商，留在农村务农的多数属于老弱病残；农民的闲散资金，绝大多数都通过农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社等金融机构以吸纳存款的方式，转移到了城市，近几年由此造成的“农转非”资金每年都在2万亿元以上；大量高产耕地转为城市建设用地，近10年全国由此减少的耕地近1亿亩。

（二）二元结构的主要根源：五个偏差1、工农产品价格剪刀差。

新中国成立后，国家长期实行优先发展重工业的战略，受当时资源禀赋的限制，采取转移农业剩余的方式，把一部分农业收入转化为工业化的启动资金。

据有关研究，1952～1989年，国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收，从农村抽取资金7000多亿元，约占农业新创造价值的1/5，超过当时国有工业企业固定资产原值。

1990～1998年间，国家通过财政渠道、工农产品价格“剪刀差”和金融等渠道，又从农村汲取资金19000多亿元。

2、中国特色的土地财政。

从1994年起，我国开始实行分税制改革，将城市土地收益全部列入地方财政收入。

在这样的制度框架之下，不少地方政府将经营土地视为重要的生财之道，低价征地、高价转让成为新时期“以农养工，以乡养城”的新方式。

据专家测算，多年来，各级地方政府在征用农地的过程中，利用垄断一级土地市场，通过土地价格“剪刀差”，从农民身上拿走了近20万亿元。

近年来，在影响农村社会稳定的诸多因素中，土地纠纷是最重要的因素，其主要原因是农业用地在转变为非农业用地时,农民几乎没有议价权利,导致土地的增值收益绝大部分进入了地方政府的金库和开发商的腰包，农民所得甚少。

3、制度安排的城市偏好。

过去，我国在工业化、城市化过程中走的是以农村支持城市的发展之路，在工业、城市优先战略影响下，国家以法令的方式，在生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等方面作出全面偏向城市的制度安排，并对农产品实行统购统销，人为压低农产品价格，以“剪刀差”的方式从农业和农民身上提留积累，全面支持工业和城市发展。

近些年来，国家虽对相关政策安排作了一定程度的调整，但大的制度框架则没有根本性的改变。

4、农民工劳动价值低估。

中国劳动力市场中的农民工价值长期被严重低估，许多农民工一方面为国家工业化、城镇化作出了巨大贡献，但另一方面却并没有享受到与城市工人等量的劳动报酬、同等的社会保障和平等的社会权益。

2010年4月，北京市政协在全市建筑、制造、服务等行业3万多名一线农民工中调查发现，他们的平均工资只相当于城市单位职工的37%，有81%的农民工工资低于全市平均水平。

实际上正是这种对农民工价值的低估为工业化、城市化提供了巨大的财富积累。

5、农业资源的低效利用。

我国农村拥有大量的资源，但这些资源由于不能交易而处于沉睡状态，没有转化为促进农业农村发展的内在动力。

以我市为例，全市农村现有耕地260万亩、水面150万亩、林地185万亩、“四荒”地45万亩、农村建设用地24.4万亩和农村宅基地14.8万亩，其中仅农村建设用地和农村宅基地两项就超过中心城区建成区总面积，资源价值非常可观。

但目前除了部分耕地、水面、林地进行了流转外，其他资源由于没能实现市场交易，应有的价值无法实现。

二、破除城乡经济社会二元结构的基本路径――实现城乡发展一体化党的十八大明确提出，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。

按照十八大的要求，我们要用统筹城乡发展的新理念，切实加大城乡统筹发展力度，增强农村发展活力，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，逐步缩小城乡差距，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构转变”。

（一）城乡规划一体化。

城乡规划一体化是城乡一体化建设的基本前提，按照《城乡规划法》的要求，促进城乡空间布局合理、产业安排科学、基础设施夯实、环境资源节约。

要把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，构建功能完善、产业互补、布局合理的城乡统一规划体系。

一是是完善好城区建设规划。

将城区与周围乡村的居民点作为一个整体，统一编制城乡发展、土地利用、城市人口、基础设施、生态环境等专项规划，建设生态宜居型城市。

二是抓好小城镇建设规划。

发展小城镇的关键是繁荣农村经济、培育主导产业。

在规划时，应综合考虑各中心小城镇的区位、资源、人口及经济发展水平和潜力等因素，从实际出发，因地制宜，分类施策，科学规划城镇布局，以特色产业或龙头企业为依托，建成工业型、农业型、商贸型、旅游型、资源开发型等各具特色的小城镇，加快培育城乡一体的产业支撑体系。

三是抓好新农村建设规划。

按照集中联片的原则，通过大力实施“村庄发展治散、基础设施治缺、村内建设治空、村容环境治脏、农户住房治乱、产业发展治多”等措施，改善居民基本生活条件，提高村民的物质文化生活，在此基础上达到发展经济、保护自然环境和资源，逐步发展成为繁荣、富裕、和谐、秀美的社会主义新农村。

从全市层面上看，就是要形成以城市区为核心、以小城镇为支撑、以农村大社区为纽带的“一核多极”城乡发展格局。

（二）公共服务均等化。

城乡公共服务均等化是党和国家当前和今后较长时期经济、社会发展主要任务，也是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的关键。

积极推进城乡基本公共服务均等化，关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。

一是从立足社会公平正义的高度统筹城乡公共服务供给。

政府立足社会公平正义的理念，不断加大农村公共产品供给力度，在城乡户籍制度、教育发展、公共卫生服务、社会保障体系建设、劳动就业、人才培养、住房保障等方面，进行统筹考虑，重点调整优质资源布局，以引导各种优质资源向农村延伸，有效解决农村公共服务供给不足、质量和水平较低问题，让城乡居民共享改革发展成果，最大限度地缩小城乡差距，促进社会公平。

二是加快建立公共服务型政府。

要不断深化行政管理体制改革，强化政府公共服务职能，建设服务型政府，为农村公共服务事业发展提供制度保障。

从投资性的经济发展型政府向公共服务与管理型的经济促进型政府转变，必须把为农民提供基本的、高质量的公共服务作为首要的职能，做到公共服务不“缺位”。

三是加大政府财政转移支付力度，完善政府间转移支付机制。

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。

当前，财政转移支付资金应重点向新城区乡镇级倾斜，提高新城区、乡镇基层政府财力，以增强基层政府提供基本公共服务的能力。

（三）城乡建设同步化。

加快实现城市基础设施向农村延伸，进一步改善农村生产生活条件。

建设城乡一体的交通网。

重点完善中心城区与新城区的骨干交通网络，延伸中心城区轨道交通到6个新城区和新城区组团，建立中心城区与新城区的快速通道，形成中心城区与新城区的半小时交通圈。

推进“湾湾通工程”，加强村湾、园区和生产基地与主干道连通道路建设，实现农村交通路网全覆盖。

提高农村公路建设等级标准，加强农村公路的管护保养。