城市公用事业管理

论城市公用事业民营化中的风险管理问题【摘要】我国城市公用事业民营化是一个不断探索和推进的过程，因而改革的过程可能导致风险的发生。

由于公用事业对于我国城市社会经济生活的重要性，这些风险产生的后果可能比较重要。

因而，应对和防范这些风险也是推进我国城市公用事业民营化的一个重要的理论问题。

【关键词】公用事业民营化风险监管
公用事业是指城市用作公共服务的事业。

它包括城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面，是城市重要的基础设施和社会公共工程。

所谓公用事业民营化就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。

一、城市公用事业民营化面临的风险
我国城市公用事业民营化的风险是指在我国城市公用事业民营化的周期内可能发生的对公用事业项目的融资、建设、运营产生干扰的不确定影响，或可能导致我国城市公用事业项目受到损失或损害，导致项目失败的事件。

（一）法规、政策风险
目前，我国政府在公用事业民营化过程中，已积极出台了一些相应的法规与政策，为公用事业民营化的改革起到了保驾护航的作用。

但是，政府在法规、政策层面的应有作用还远未发挥出来，主要体现为：法规、政策不到位，滞后现象严重；法规、政策过于宽泛，缺乏可操作性；现行法规、政策的支持力度不够。

（二）腐败风险
城市公用事业产品和服务的需求相对稳定，受经济周期波动的影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定等特点。

因此，公用事业领域存在着潜在的巨大的利润（租金）空间，是许多利益集团渴望进入的领域。

因此，无论是在民营过程中，还是在民营之后的运作中，都存在权钱交易的腐败风险。

（三）效率风险
我国城市公用事业改革的初始条件和基本动因是原有体制的低效率。

在
城市公用事业长期的政企合一体制之下，在国有企业垄断经营管理之下，必然产生公用事业产业的低效率。

民营化解决的就是怎么从增加投资、扩大供给、提高服务质量这些方面来解决问题，提高城市公用事业运营效率。

民营化后的城市公用事业如果没有市场竞争的压力，可能仍是低效率的。

（四）公平风险
城市公用事业民营化后，民营公用企业能否使城市人民享受到普遍、公平的产品和服务，社会的公共安全能否保障，这些都是不确定的。

对追求利益最大化的民营企业来说，普遍服务可能意味着经济上的损失。

如果它们的这种损失得不到相应的弥补，它们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，广大人民群众的权益可能绝对或相对地受到损害。

二、城市公用事业民营化风险应对策略
（一）风险回避。

风险回避是当项目风险潜在威胁发生可能性很大、不利后果很严重、又无其他策略可用时，项目公司主动放弃或排除项目目标、行动方案、业务、活动或环境等，从而达到规避风险的一种策略。

在对我国城市公用事业民营化的风险进行鉴别后，如发现实施此项目将面临巨大风险，保险公司也认为该项目风险太大而拒绝承保，这时就应放弃或终止该项目的实施，以避免今后可能发生的更大损失。

（二）风险减轻。

风险减轻是指城市公用事业的项目公司采纳、实施某些作为，尽可能降低风险发生的可能性或减轻后果的不利影响，从而使风险最小化。

在实施减轻策略时，最主要的做法就是设法将不可控制风险转变为可控制风险。

（三）风险转移。

风险转移又叫合伙分担风险，它的目的不是降低风险发生的概率和不利后果的大小，而是借用相关合同或协议，在风险发生时一方将部分风险转移给其它方。

城市公用事业民营化的风险转移方向有两个：一是通过合同方式转移给其它方；二是通过担保或购买保险的办法将风险转移给担保人，以及保险公司或保险机构。

（四）风险自留。

风险自留就是城市公用事业项目参与人以自己财务能力自行承担风险损失，它可以是主动的，也可以是被动的。

虽然自留风险可节省对抗风险的费用，但可能会使项目公司面临更大的风险。

因此，项目公司在以自
留作为风险应对策略时，应谨慎评估其得失。

三、城市公用事业民营化风险的防范措施
（一）转变公用事业管理职能
随着城市公用事业民营化进程的推进，国内外的民营资本必将分阶段介入公用事业的经营领域，经济和社会领域的自主性和多变性因素都将进一步增强，公共领域治理的多中心格局成为民营化所诉求的模式，但其中政府的核心作用不但不能削弱，反而应该在民营化的过程中得到进一步加强。

政府为公用事业的私人提供者创造良好的制度环境和稳定的政策环境，如产权的界定等激励制度和准入政策、价格政策、公用企业的投融资政策等；民营化之后，政府还要发挥其规范公用事业监管的职能，维护公平有效的市场竞争。

（二）完善公用事业民营化的法律法规
要保证我国城市公用事业民营化顺利进行并取得良好的效果，就需要对公用事业民营化进行监管。

然而监管必须依法进行，这样才公正，才能兼顾各方利益。

而依法监管的前提是“有法可依”，但目前我国缺乏健全和完善的与公用事业民营化相配套的法律法规体系，因此为了消除民营过程中无法可依的被动局面，为公用事业民营化提供制度依据，应该完善公用事业民营化的法律法规。

应尽快建立相对比较统一的制度安排，借鉴成功国家的先进经验，制定切实可行的管理法规。

这些法规应由城市公用事业管理局、技术专家、经济专家、法学家以及政府有关部门组成的独立机构共同拟定，广泛听取各方利益集团意见，由全国人大批准并实施。

（三）渐进推进城市公用事业民营化
任何改革都是一个从无到有、从小到大的探索过程，城市公用事业民营化改革也不例外。

公用事业民营化是一个在自然垄断产业逐渐增加民营企业的比重，扩大其经营范围，相应减少国有企业比重，缩小其经营范围的过程。

从发达国家到我国一些大城市的公用事业民营进程来看，民营化都是逐渐推进的。

我国城市公用事业民营化改革应该在渐进中不断完善各种法律法规、各种监管制度、各种保障机制，总结经验教训，扫除民营化的各种障碍，减少民营化的各种风险，渐进式推进民营化改革。

（四）建立公用事业民营化风险预警系统
公用事业民营化风险预警系统是度量公用事业民营化项目运作过程中某种状态偏离预警线的强弱程度、发出预警信号并提前采取防范措施的系统。

它是公用事业民营化参与方通过建立风险评估体系和进行风险控制，来预防、化解风险的发生，将风险造成的损失降到最低的有效手段。

公用事业民营化风险预警系统应贯穿于民营化整个过程，为有效地预防和控制各种风险的发生起到作用，同时也使民营化参与各方提前树立风险意识，推动公用事业的健康发展。

（五）加强公用事业民营化的监管力度
城市公用事业不同于一般的竞争性领域，随着社会资本大量涌入公用事业领域，由于政府失去对公用事业项目的控制权，可能会出现行业内效率不高等市场失灵问题，收费提高、服务可靠性有所下降等普遍服务问题，因此，监管力度的加强成为抑制民营化中出现风险的重要措施。

我国城市公用事业民营化后，政府要监督和控制服务的民营企业，但不能直接插手干预民营企业，关键是要提供激励、奖励和惩罚，给民营企业设定基本活动的规则。

虽然角色发生变化，但监管的力度却应该加强，这样才能防止民营过程中腐败现象的发生，确保政府信用的增加，提高民营企业的运行效率，为居民提供普遍优质的服务。

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