我国慈善组织的政府监管问题及其对策

我国慈善组织的政府监管问题及其对策

作者：刘立伟温志强

来源：《民生周刊·学术版》2013年第11期

【摘要】本文主要论述了慈善的定义以及我国慈善组织的产生和发展，以及当今我国慈善组织在运行过程中暴露出来的一些问题。本文通过探究慈善组织与政府监管之间的联系，有利于慈善组织向更好的方向发展。

【关键词】慈善；慈善组织；政府监管

关于慈善的定义，东西方的解释众说纷纭。在我国，"慈善"最开始是按照两个字来解释的"。慈"被认为是"爱、爱惜"之意。《辞海》中解释道："慈，本指父母之爱，引申为凡怜之爱"。东汉许慎的《说文解字》将"慈"解释为："慈，爱也""。善"被认为是"美好"之意，富有同情心"。《说文解字》中解释道："善，吉也"。《现在汉语辞典》："对人关怀尤其指人与人之间的友爱与互助。后来"善"被引申为"友善，美好的行为"之意。《论语述而》中说道："择其善者而从之，其不善者而改之"。从上述古文典籍可以看出"慈"和"善"已经开始成为衡量一个人品行的一个重要标准。而"慈善"合体成为一个词语则最早在魏晋南北朝时期有所记载。唐代的李延寿《北史崔光传》中："光宽和慈善，不忤於物，进退沉浮，自得而已"。这可能是"慈善"作为一个词语使用的最早记录，也彰显了中华民族浓厚的以慈行善的淳朴道德。

在西方，慈善一词被译为charity和philanthropy。charity一般被解释成"仁爱"、"上帝之爱"或者是"上帝普爱众生"等。这和西方人普遍信奉基督教有着极大的关系，他们认为上帝是爱人类的，这种爱是大爱、普爱。Philanthropy则被翻译为是人类之间的爱，是广义的大家庭之爱。孙中山先生将其翻译为博爱。这个词通常也被翻译为慈善事业。

由此可见，尽管中外对"慈善"的解释各种各样，但是总的含义都是一样的，就是人与人之间相互关心，相互爱护，通过一些形式，对社会弱势群体进行毫无经济利益的帮助。随着人类文明的发展，"慈善"开始从单一的人与人之间的互动扩大到人与自然环境、人与自然界动物互动，例如人类为保护野生动物进行募捐等志愿性质的活动。总之，"慈善"随着社会的进步与发展，意义也越来越丰富。

慈善组织从其性质上来说属于非营利组织。非营利组织指不是以营利为目的的组织，组织内部人员不是因为经济利益形成一个团体，而是靠参与者的自愿行动和志愿精神，实现的是公共的利益。

一、我国慈善组织的发展现状

我国的慈善事业有着悠久的历史。宗教也被认为是中国慈善思想的另一源。例如，佛教讲究慈悲为怀，对于我国早期慈善事业的发展有重要影响。我国古代的慈善事业主要以官办慈善

机构为主，背景大多是由于战乱、饥荒、疾病等造成的流民失所。例如明清时期就形成了几个比较大的官办慈善救济机构例如育婴堂等救助机构。到了近现代，随着清政府的衰落，人们生活疾苦，更多的民间慈善组织开始出现，帮助国家开展救济工作，中国红十字会也同时成立，在赈济救灾方面发挥着重要的作用。同时我国慈善监督体系也开始向规章化、系统化的方向发展。

中华人民共和国成立之后，民间慈善组织逐渐式微，一是民间慈善组织逐步被政府接管，直至赈济救灾活动全部由政府包办。二是在当时中国存在一种理论即"共同贫穷年代不可能有慈善事业，过于贫穷落后会制约慈善事业发展，共同富裕时代不需要慈善事业"[1]。社会主义三大改造结束后全国人民基本处于"共同贫穷"状态，也使慈善组织特别是民间慈善组织失去了存在的空间。1978年党十一届三中全会以后党和政府拨乱反正，解放思想，对慈善事业也进行了整改，90年代以后，慈善组织迅速成长，各种以慈善冠名的组织出现。1993年吉林省慈善总会成立，这是我国第一个冠以慈善名称的地方性慈善组织；1994年中华慈善总会正式成立，这是我国第一个冠以慈善名称的全国性慈善组织。自此以后，各地纷纷建立慈善组织，慈善事业开始蓬勃发展。到了2011年我国已经注册的社会组织已经达到45万多个[2]。活动内容也从单一的赈济救灾扩大到全社会的福祉问题。特别是社会名流的加入，例如李连杰的"壹基金"，李亚鹏的"嫣然天使"基金会，陈光标的"另类慈善"推动。中国的慈善事业正以前所未有的速度飞快发展起来。

二、我国慈善组织存在的弊端

然而，随着近年各种关于慈善组织丑闻的曝光，也暴露出我国慈善组织监管的很多弊端。2011年6月20日，在新浪微博上一名微博名叫"郭美美baby"的博友因在其微博上，展示自己的豪华住所、高档跑车和名牌皮包、手表、手机等奢侈品的照片。引起大家关注的是她的微博身份是"中国红十字会商业总经理"。这让人不禁质疑："我们的捐赠的钱到底被用到了哪里？"随之而来的"卢美美事件"、河南宋庆龄基金会涉嫌违规投资放贷等事件的集中爆发降低了人们对中国慈善组织的公信力，同时暴露了目前我国慈善组织的几个问题。

（一）慈善组织内部运作不透明

大型慈善组织内部账目混乱，收支隐蔽，一大群"国王的人马"在审计前动手脚，外部监管难以查明，存在大量超标的在职消费、违规投资、善款挪用、中饱私囊[3]。如号称"中国妈妈"的胡曼莉涉嫌贪污其慈善基金里的善款、克扣属于孤儿的伙食费，财务黑箱操作不公开；河南宋庆龄基金会滥用善款，违规投资；2011年郭美美事件调查出的中国红十字会在2010年预算违规资金竟然多达万等现象都说明，权力过大且不被约束必然导致腐败现象，慈善组织运作不透明是导致慈善组织腐败的重要原因。

（二）慈善组织内部混乱

一些居心不良的投机分子利用慈善的名义，暗地里却挪用公益资金，为自己谋取私利，致使慈善组织业务范围不明确、内部混乱，某些慈善组织原先就是由政府部门演变而来，拥有一些特权，这些特权极易被某些人利用。河南宋庆龄基金会数十亿慈善资金被其下属所创办的公司控制就是一个典型。官商勾结，权钱交易，慈善组织俨然变成个人攫取私利的"金库"。

（三）慈善组织"行政化"现象严重

我国的合法慈善组织都要遵守我国颁布的《社团登记管理条例》相关规定。而且早期一些慈善组织就是从我国政府部分分化而来。其中大多数员工和管理人员来自政府退休干部或直接由政府任命、委派。所以这些慈善组织自然而然的就带有行政组织的一些特征。另外，一些数额较大的慈善资金一般由政府而非慈善组织运作，政府将其纳入社会救助规划中直接进行分配。有可能产生分配不公平的现象，影响社会捐助的热情。

三、慈善组织运行过程中政府监管的缺失

（一）政府监管力不足

由于国家性质不同，中国政府在慈善组织管理方面与欧美资本主义政府管理慈善组织方式有很大的不同。我国政府在慈善管理中扮演"多面手"角色，"多面手"的角色定位必然导致政府管理力度不足。另一方面，在抑压当前慈善腐败风气方面，政府手段不够强硬"。郭美美事件"、"河南宋庆龄基金会违规操作"等慈善组织腐败事件爆发以后，政府的预警作用并没有体现出来，事后对相关责任单位的惩罚力度过于温和，不利于震慑慈善组织。

（二）政府监管手段偏向性严重

政府对慈善组织的监管方面一面对带有官方性质的慈善组织放松管理，一面却对民办慈善组织重重约束，并且拉高登记门槛。一个私人慈善组织需要先到政府里的组织登记管理机关申请注册，然后办理各种各样复杂的手续才能成为一个合法的慈善组织，并且政府对草根慈善组织的运作资金来源重重限制，造成草根慈善组织资金短缺，困难重重；反过来对官方性质慈善组织管理宽松，加之慈善组织内部不透明，极易滋生腐败。

（三）政府日常监管缺失

一方面在监管慈善组织方面，政府流于形式，政府对于慈善组织上交的报告无法确定其真实性，要核实每一笔款项的去处既费时又耗力，所以政府只把注意力放在财政收支而不是注重资金流向，这就导致造假账，违规使用慈善资金；另一方面政府对慈善组织监管的关注只有在发生重大灾难时才会显现出来，往往是事后监管。对于一些违法乱纪现象也只是惩罚个人或警告该慈善组织，往往是治标不治本。

四、完善我国慈善事业的建议