美国是如何制定联邦政府预算的

美国是如何制定联邦政府预算的

联邦预算过程确实是一个非常复杂的过程。许多力量或因素都会影响联邦预算，其中有些是法律明文规定的，比如说总统在制定预算草案时的作用和权力；而其他一些则源于政治体系，基于某种既成事实而产生。

同时，虽然大多数美国人可能会觉得当前的联邦预算并不能反映他们的价值观，但是人民的力量最终必将凌驾于美国政府之上，因为我们拥有通过投票选举民选官员的权利和职责。许多美国人认为，很难、甚至根本无法让华盛顿的那些官僚听到自己的呼声，这种感觉或许是真实的。要改变这种状况，第一步是搞清楚在华盛顿究竟发生了什么。

预算程序如何从无到有

美国宪法规定，“掌控钱袋子”是国会的职能之一。国会拥有的这种权力既包括开征新税和收集税款的权力，也包括在需要的时候借款的权力。不过，宪法并没有明确指定国会应该怎样行使这些权力，宪法也没有明文规定，预算过程究竟应该如何展开。同样地，宪法也没有明确规定总统应该在管理国家财政的事务中扮演一个什么样的角色。

既然宪法没有确立一个法定的预算程序，那么历代的美国立法者也就不得不在实践中逐渐构建出一个预算程序来了。针对预算过程进行立法的一个里程碑式的法律是1921年的《预算与会计法案》，目的是提高联邦政府的财政管理水平，以应对第一次世界大战后的复杂形势。根据这个法案建立的许多关键性的预算机构在今天仍然在发挥作用，并且影响着整个联邦预算。该法案要求建立联邦预算局（后更名为美国行政管理与预算办公室，直接对总统办公室负责，指导各联邦机构制定各自的战略计划与预算，同时还是总统的会计室）、审计总署（以对联邦支出进行审计，后又被更名为政府问责办公室），该法案还要求联邦政府的行政分支每年都向国会提交年度预算案。

搭建起当前预算过程的整体架构是根据1974年通过的《国会预算与截留控制法案》，该法案增强了国会在预算过程中的职能，使其作用更加突出。该法案要求白宫与参议院预算委员会在国会预算问题上采取联合行动，同时要求创建国会预算办公室，提供关于预算问题和经济问题的没有党派偏见的分析报告以及其他信息。法案还要求白宫与参议院分别提出一个年度预算方案，从而使国会有机会提出自己所认定的优先预算项目，并且确定支出与税收的总体水平。

后来，国有又通过了一系列旨在规范预算过程的法律，其中包括：20世纪80年代通过的《葛兰姆法案》，即《平衡预算和紧急赤字控制法案》，它创设了一个机制，能够通过自动削减某些支出的方法来控制年度预算赤字；2011年通过的《预算控制法案》要求启动联邦债务削减过程，保证在10年内使联邦债务减少2.4万亿美元。

制定预算之前

在国会一方，年度预算过程的官方正式名称则是拨款过程（appropriations process）。每个联邦政府机构、每个联邦项目能够得到多少资金，都由国会通过的拨款法案

（appropriations bills）决定。但是，国会在批准任何一项拨款之前——无论是建造公路，还是为初等学校学生购买牛奶——，都必须先通过一个相关法案，阐明联邦政府确实正在从事与拨款相应的事务。这些法案称为授权法案（authorization bill）。授权通常可以覆盖若干个年度内，因此授权立法不需要每年都像拨款法案那样经国会审议通过。当某项跨年度的授权期满后，国会往往会通过新的授权法案，以便继续执行将与之相对应的联邦项目，这个程序被称为再授权。

其他事项也可能需要授权，这是因为存在着一些不适用拨款程序的联邦支出。这类支出称为直接支出或法定支出。授权法案为法定支出提供了合法权力。

联邦预算五步骤

联邦预算的制定程序包括以下五个主要步骤：

第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）；

第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案；

第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案；第四步：国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；

第五步：总统签署拨款法案，预算成为法律。

美国宪法要求联邦政府分为立法、行政与司法三个分支，以保证任何一个人或任何小团体都不能掌握过大的权力。权力分散于三个分支，任何一个分支的权力都受其他分支的限制，这是一个分权制衡的体系。

立法分支指国会——众议院和参议院，它的主要职能包括：通过法律，制定政府年度预算。行政分支由总统办公室与各联邦政府机构构成。行政分支的主要职能包括执行与实施联邦法律，监督各种联邦项目。司法分支由最高法院、上诉法院，与地方法院组成。司法分支主要职责是，解释联邦法律，确定它们是否符合美国宪法的精神。

美国宪法的授权不仅仅赋予每个分支一些权力，而且还赋予每个分支某些高于其它分支的特定权力。这就是所谓的分权制衡体系。例如，国会制定法律，但是总统可以否决国会制定的法律；反过来，国会也可以推翻总统的否决。同时，如果发现任何法律违背了宪法，最高法院都可以推翻它；最高法院法官任职实行终身制，但是他们是由总统任命的，总统任命的最高法官需经参议院批准，而且最高法官也可能受到弹劾。行政分支与司法分支的预算申请由国会批准，但是国会也有自己的预算，而且可能被总统否决。设计这样一个联锁系统的目的正是为了防止任何一个联邦政府分支获得太大的权力。